农村土地非农化的推力、拉力及其限制和利用

●武汉大学经济与管理学院/武汉大学马克思主义理论与中国实践协同创新中心 孙兴全江西省彭泽县财政局 吴颖彦

农村土地非农化的推力、拉力及其限制和利用

●武汉大学经济与管理学院/武汉大学马克思主义理论与中国实践协同创新中心 孙兴全江西省彭泽县财政局 吴颖彦

农村土地制度改革正在进一步深化，改革过程中要处理好农业用地与建设用地的关系。对此习近平同志非常重视农业和农村的发展，强调确保粮食安全的重要性，要利用好政府与市场两种手段处理好农村土地非农化过程中的诸多问题。本文着重讨论农村土地非农化的拉力和推力以及如何限制和利用这样的力量，达到合理配置和利用土地资源的目标。

农村土地非农化 限制 利用

近些年来，农村土地制度市场化改革的思路、新举措不断推出，农村土地非农化和内业流转规模不断扩大。对农村土地市场化加以有序推进和合理规范，加强农村土地管理和保护，合理利用稀缺的土地资源，是农村改革和发展的要求，事关土地要素配置的优化，经济发展活力的激发，也与农村劳动力的转移、新型城镇化建设、粮食安全、生态保护、农民增收等一系列重大问题密切相关。土地要素的稀缺性、土地开发利用的外部性、中国经济增长中所面临的土地资源及与此相关的生态问题严格约束，使得农村土地又不同于普通商品，农村土地的市场化必须有政府力量的高度介入。深入研究和掌握农村土地市场规律和中国土地开发利用方面的国情国力，既要充分利用好市场的力量，又要认识到土地市场存在的缺陷，确保政府介入的针对性和有效性。其中，有必要研究土地非农化的推力和拉力，利用市场和政府两种力量优化土地资源配置，推进城镇化发展的同时，又形成拉力“拉住”农村和农业发展所需要的土地要素，坚守土地利用的粮食安全、生态安全“红线”，在“推拉”之间，寻找到土地制度抉择的空间。

一、二元经济结构与农村土地非农化的推力和拉力

（一）农村土地非农化的推力。本文所称“农村土地非农化的推力”是指推动农村土地非农化的市场、公共制度、技术、自然因素等方面的力量。研究农村土地非农化的推力，有利于指明如何限制和利用这些力量，使农村土地利用符合经济、社会、生态协调发展的要求，使农业用地和非农用、农村用地和城市用地结构更加合理。

1.“农业剩余土地”与土地非农化的供给。中国城乡二元经济结构比较典型。总体上看，中国农村和农业领域落后的传统产业聚集多，所占比重大，城市和非农产业现代化速度比较快，形成了较大的城乡差距，也使农业的比较利益相当低。刘易斯的二元经济结构模型主要揭示了劳动要素报酬低推动农村剩余劳动力转移的市场机制。其实，城乡收入差距大、农业比较利益低也是土地要素报酬偏低的表现。因此，城乡二元经济结构下，市场的自发作用不仅促使农村劳动力要素转移，也会推进农村土地等要素的转移。笔者认为，农村生产要素转移中的市场力量很大程度上体现为要素报酬驱动，农村土地要素转移可以因非农产业用地的要素报酬高而非农化 （当然也可以因农业经营规模化、农业生产现代化、农业生产的技术要素增加、农业政策的调整提高了土地要素报酬而业内流转）。

刘易斯模型说明，当现代工业部门有远远高于农业的劳动生产率，工业工资率大大高于农业劳动力仅能维持基本生活的工资时，农村劳动力在这一阶段呈现“无限剩余”的特征，工业部门能不断地吸收农村剩余劳动力，直到农业部门的工资率与工业部门工资率相比，具有竞争力为止。据此思路，当现行农村土地生产率及报酬相当低时，市场力量就会产生推力，推动农村土地向非农产业转移或寻求更高效率的经营模式。

考虑到抑制土地流转的“拉力”（农业补贴、农村生态条件、人的城市化受到的阻力、土地占有的所有权骄傲等，本文将加以进一步说明）存在，农业土地的边际生产率和市场报酬率并不要求同非农产业的土地报酬率完全相当，农地流转均衡点应该低于“非农用地报酬率=农业用地报酬率”这一约束条件，存在着一种低于非农业用地报酬率而高于农业用地实际报酬率的 “可接受的农业用地报酬率”，“可接受的农业用地报酬率”与农业用地的实际报酬率之差取决于上述拉力的强度。如图1所示，“可接受的农业用地报酬率”R2低于非农业用地报酬率R1而高于农业用地实际报酬率R3，农村剩余土地规模取决于非农产业用地报酬率的高低、农业用地的实际报酬率的高低和“可接受的农业用地报酬率”三者之间的差距。当非农用地边际报酬率为DD线所示时，农村剩余土地为OS2，当非农产业用地边际报酬率上升到EE线所示时，农业剩余土地为OS1。同样农业用地报酬率的提高、农业用地拉力增强会抬高“可接受的农业用地报酬率”，而使农村剩余土地规模减少。

图1 “农业剩余土地”的形成

2.行业级差地租与农村土地流转方向。由于不同行业的市场垄断程度、供求关系、土地用途的政府管制、土地边际劳动生产率等方面存在很大差别，不同行业用地的报酬率也存在差别，形成了一种行业级地租。假如完全由市场调节，土地报酬率高的行业用地的级差地租量较大，能支付的级差地租更高，争夺农业剩余土地的竞争力更强。

就市场的实际情况而言，行业级差地租是由产业的区位聚合、使用方向（功能）和城市经济的规模效益产生的。区位级差地租是指由于产业聚合于不同区位而形成的有等级差别的地租，通常表现为“梯度租金”。功能级差地租是指土地利用结构不同而形成的有等级差别的地租。城市规模级差地租是由于城市规模大小导致的聚集效益、规模效益不同而形成的有等级差别的地租。哪个行业的级差地租高，土地自发流转这个行业的冲动就越强。例如，房地产开发用地级差地租高于一般制造业用地地租时，农业剩余土地会优先流向房地产开发行业。

3.土地利用的外部性与土地城镇化。土地利用外部性对土地流转的作用表现为两个方面。完全靠市场力量调节，当存在正外部性，即土地利用的社会收益高于私人收益（收益外溢）时，土地流出的动力增强，当土地利用具有负外部性，即土地利用的社会成本高于私人成本（成本转嫁）时，土地流入的动力增强。这两种外部性的存在，都会形成土地流出的推力。农业生产具有保护粮食安全、提供初级产品、保护水土资源和生态环境等方面的正外部性，而农业活动产生负面影响如土地过度开垦造成的农地生产率下降、化肥农药过度使用造成的农产品质量和价格下降，较难向社会转嫁。同时农业用地不如其它行业用地增值快，重要原因之一是农地对外部性劳动的吸收较少，地处城镇的土地因基础设施建设投资密度更大、人口和产业聚集、市场的形成、生产生活配套程度更高，即土地直接开发投入和外部性投入集约度更高，单位土地能生产更高的级差地租Ⅱ。此外工商业活动、房地产开发等客观上对农地也会产生污染等破坏性影响，使农业生产条件更为恶劣，降低农产品质量和价格，使农业的比较利益更低。

农地利用中，正负两种外部性客观存在，加之无法像城镇土地一样“吸纳”较多的外部性劳动产生更高的级差地租Ⅱ，并且要承受其它人类活动的负面影响，都会降低农地的生产率和经济价值，使农地一定程度贬值，从而形成土地流向城镇的推力。

4.农业生产条件与土地非农化。一国农业生产条件决定着该国农业的国际比较利益。根据比较利益原理，一国经济资源应配置于该国具有比较优势的产业，形成一定的国际分工格局。中国农业的比较劣势显著。资源环境的严格约束，使得中国农业缺乏比较优势，形成一种土地撂荒或流入其它产业的推力。另外，农产品质量和农业生产效益、小经济的经营方式、商品化率比较低，农业生产技术落后，机械化程度不高，农业基础设施不完善，市场制度不完善，农民很少能直接进入农产品市场，中间商盘剥比较严重。这些自然因素、制度因素和技术条件，不利于提高农业的国际比较利益，农产品市场被国外农产品更多地占领，形成了一种土地非农化的推力。

（二）农村土地非农化的拉力。本文所称的“农村土地非农化的拉力”抑制农村土地非农化的市场、公共制度、技术、自然因素等力量。研究农村土地非农化的拉力有利于有针对性采取控制农村土地过度非农化、增强有利于农地报酬率和农业产业对土地资源的吸引力。

1.农业比较利益的提高。市场经济条件下，生产要素的流动主要是靠经济利益驱动的。从经济规律上看，农民是否愿意把耕地转出，取决于农业比较利益的大小或农民放弃土地经营的机会成本，当农业比较利益较高，这个机会成本小于他转换职业的预期收入时，农民可能转出土地；当农业比较利益很低，机会成本等于或高于预期收入时，他就不会转出土地。这表明，农民不会盲目地放弃农业经营，土地不会随意转出。只有提高农业比较利益，土地才会更多地留在农业生产中。因此，一切有利于提高农业比较利益的措施都会形成农村土地非农化的拉力。从市场自发力量来看，这种力量的形成一靠促进资本、技术投入产生的集约经营效益，即级差地租Ⅱ，二靠农业用地业内流动，规模化经营产生的规模经济效益。

2.土地流转市场化程度的提高。由于城乡土地制度不统一，没有形成城乡统一土地市场，农转非土地价格偏低，农村土地价格呈现“垄断低价”的特征。所以地方政府从征地中获得的收入非常高，使用农转非土地的资本收益率也非常可观，从而强化了地方政府的资本所有者征收农村土地和开发农村土地的利益冲动。只有提高农村土地市场化的程度，发挥农村土地价格的市场发现功能，保证同地同权、同地同价，提高农地非农化的成本，才能抑制这种冲动，形成土地非农化过程中的一种拉力。

学生在体验式课程中的实践；开发学生对蛋白质免疫排斥反应的生物信息学实验；高级心脏生命支持模拟实验室经验对药学学生信心和知识的促进；肿瘤学实践经验分层学习研究；应急准备培训；药学实践实验室和初级药学实践可减少学生无菌化合物操作失误；进行糖尿病护理实践；评估学生在涉及顽固梭菌感染患者的模拟情景中的表现；重复测试以提高药剂学实验室课程的技巧；药学实验课程中的处方分析练习。

3.农业支持和农村建设投入的增长。农业在中国作为弱势产业的特征非常明显，农业生产条件差，农产品价格低，农业经营收入低，“三农”问题突出。在这样的背景之下，抑制农地过度转出，还要更多地依靠政府的力量。提高农业支持力度、增加农村建设投入，留住农业生产经营必要的“中坚农民”和维持农业生产规模的土地。总之，农业支持的力度越大，农村建设搞得越好，越能增强农地非农化的拉力。

4.“所有权骄傲”及田园生活的吸引力。根据宪法规定农村土地属于农村集体所有，农民拥有土地承包权和宅基地使用权。土地所有权是所有权、占有权、使用权、收益权、支配权一系列权利束，尽管农民个人没有完全意义上的土地所有权，但拥有部分土地所有权。当代学者还认识到：“附着在不动产交易上进而由不动产所有权生成的心理效应，是非经济性的。”①农民拥有这些权利既有其经济利益，也有其非经济利益，包括安全感、归属感在内的“所有权的骄傲”。农民的土地承包权、使用权、处置权等越可靠，农民拥有这些权利的愿望就越强，保护农地的积极性越高。另外，农村的田园生活也有一定的吸引力，农村特有的较为自由生活节奏、紧密的宗族和乡邻关系、农民的故乡情结、较好的生态环境，一定程度上使农民“故土难离”。

三、平衡土地非农化的推力和拉力，合理处理建设用地与农业用地的关系

一方面，城镇化自然历史过程不可逆转，有序的农地非农化、城镇化是必须的，另一方面，农业发展、粮食安全、农村建设、生态保护、农民收入提高又与农村土地关系紧密，必须利用好市场和政府的力量，合理处理建设用地和农业用地的关系。党的十八届三中全会《决定》提出了全方位、大力度的农村土地制度的创新，中央城镇化工作会议提出：“要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。”笔者认为，要平衡土地非农化中客观存在的推力和拉力，在有利于经济、社会、生态建设和城乡一体化发展的前提下，该推则推，该拉则拉，主要通过科学土地规划管理、农业支持和新农村建设、农村土地制度改革，“拉住”必须的、宜农的土地，“推出”城镇化、工业化必需农转非土地。

（一）科学规划和管理土地用途。利用政府力量克服土地利用中的市场缺陷。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》明确了农村土地用途管理的原则：坚持农村土地集体所有权，不允许搞私有化，18亿亩耕地红线不突破，这是农村土地改革的底线。这个底线要求表明，土地资源不同于其它商品，土地利用必须要有政府的适当介入，用政府力量形成土地非农化的拉力，同时合理满足城镇化用地需求。

在城镇用地方面：一是严控建设用地规模和征地规模，严格征地管理，确保逐地非农化适度；二是通过城市存量土地的盘活，减少城镇化对增量土地的需求，减轻征地的压力；三是通过提高城镇人口密度，提高建设用地容积率、经济效益、生态效益标准等制度性规定，提高城镇化中土地利用的集约化水平；四是严控过剩产能用地的扩张，严控党政部门占地兴建楼堂馆所；五是规范征地程序，加大违规违法占用农地的处罚力度。

在农业用地方面：一是实行最严格的耕地保护制度，确保土地流转中耕地不被挪作他用；二是建立农村宅基地的分配标准，控制农民宅基地的扩张。

（二）加大农业支持和农业建设投入力度。利用经济手段守住耕地红线。土地用途管理要有效，必须要有相应的经济刺激政策配套，使政府的行政手段具有民意基础和可操作性。只讲土地用途控制，又不提供政策资源的支持，行政手段操作成本就很高，而且效果也会大打折扣。农业支持和农村建设投入，是农业弱势地位和中国显著的城乡二元经济结构的要求，也是实现农业生产正外部性内在化、消除其他产业和人类生活对农业用地产生污染等负外部性影响的要求，另外，补强中国农业生产条件的劣势，也离不开相应的政策资源。习近平十分强调保护农民生产经营的积极性，要用财政政策等手段使农民种粮有利可图，使粮食主产区有狠抓粮食生产的积极性。2013年底召开的全国农村工作会议针对“谁来种地”的问题指出：解决好这个问题对我国农业农村发展和整个经济社会发展影响深远。核心是要解决好人的问题，通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。要提高种地集约经营、规模经营、社会化服务水平，增加农民务农收入，鼓励发展、大力扶持家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型主体。要提高农民素质，培养造就新型农民队伍，把培养青年农民纳入国家实用人才培养计划，确保农业后继有人。②

当前要真正守住耕地红线，在农业支持方面，要增加农业基础设施的建设，加大农业直补力度，实行农产品的价格支持，加大农业科技投入，保护农民的合法权益。要留住农业、农村发展所需要的职业农民，还有搞好农村建设。要加大投入，建设宜居的美好乡村，完善农村基础设施建设，提高农村公共服务水平，加强农村生态保护，提高农村教育质量和农村社会保障水平。

（三）实行城乡土地市场一体化。利用市场力量平衡农地非农化的推力和拉力。用途管理是行政手段，农业支持和农村建设投入是政府采用的经济手段，这些并不能替代市场调节的力量。要通过改变城乡土地二元体制，建立城乡一体化的土地市场，来发现农村土地价格，经济条件比较好的用地项目，能承担土地市场价格，农地能被市场力量“推走”，效益差的用地项目无法承担市场化的土地成本，农地就被市场力量“拉回”。市场价格的均衡点，确定了农地与非农用地的边界。

当然，农地市场化是以土地公有制和用途管理为前提的。其含义是：在不改变土地公有制性质，符合用途管理要求的前提下，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权，同地同权，同地同价。党的十八届三中全会《决定》中明确规定“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”③城乡土地市场一体化改革迈出了重大一步。

城乡土地市场一体化建设对征地制度改革提出了需求。可选择的方案是：缩小征地范围，除了公益性用地政府直接收储以外，房地产开发用地、工商业用地等经营性用地都应到市场去“抢”，让农地与城市建设用地、工商业用地平等竞争。而政府征地也需以市场定价，维护农民正当的财产性收益。■

注释：

①刘玉录：《房地产的七个“市场失灵”》，载《住宅与房地产》，2003（9）。

②习近平对农村改革提明确要求。人民日报，2013.12.25。

③中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定，中国政府网，2013.11.15。

1.白重恩等.土地制度改革与新型城镇化[DB/OL].一财网，2013-5-27。

2.国家新型城镇化规划(全文)[DB/OL].人民网，2014-04-17。3.中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定[DB/OL].中国政府网，2013-11-15。

4.车维汉.2006.发展经济学[M].北京：清华大学出版社。

5.习近平.好好研究农村土地流转问题 [DB/OL].新华网，2013-7-22。

6.习近平对农村改革提明确要求[N].人民日报，2013-12-25。