法国“文化去中心化”战略对中国文化体制改革的启示*

王吉英

(中国海洋大学 外国语学院，山东 青岛 266100)

法国“文化去中心化”战略对中国文化体制改革的启示*

王吉英

(中国海洋大学 外国语学院，山东 青岛 266100)

法国是一个传统的单一制国家，拥有悠久的中央集权历史，公共权力干预文化是一种常态，集权化管理是法国文化管理模式的主要特征之一。但同时法国又是一个“分权单一制”国家，地方领土单位是其辖区文化事务的主要管理者。文化分权和文化合作是法国处理中央和地方文化关系的两个主要手段，对于我国目前正在进行的文化体制改革有许多经验可以借鉴和学习。

法国；文化去中心化；文化体制改革

在法国，国家位于权力金字塔的顶峰，中央政府代表整个国家和民族的利益。作为民族身份的重要组成因素的文化自然归属国家管理，是一项“国家事务”。法国历史上长期的的中央集权制为现代法国的文化管理体制留下了深刻的集权烙印。“只有中央才能形成公共政策；只有国家才能够协调公共利益和个人利益；只有中央才能引导地方民间社会的行动，确保其发展的正确方向，防止出现拉帮结派、无能为力或搞裙带关系等不良现象。”[1](P94)由此可见，相对于地方权力机关，中央政府扮演着调度员、裁判员和技术专家的角色，而这些角色也应用于文化领域，文化政策的制定和实施过程随处可见中央政府的影子。

法国文化管理的中央集权化特征主要体现在行政管理和地域分布两个方面。首先，从行政管理角度看，1959年法国第五共和国组建文化事务部，文化部成为国家文化政策的主要决策机构。很长一段历史时期内，法国地方各级权力机关很少参与国家的文化决策，文化部把持文化政策的制定和实施大权，“文化部长不论其政治派系如何，根据收集到的信息，以一种‘君威临下’的方式按照‘开明君主制’的原则做出选择和抉择。”“文化部的行动似乎过于积极了，覆盖了出资、组织、人事、机构运转等方方面面的事务。”[2](P91)其次，就地域分布而言，法国首都巴黎的文化中心地位不可动摇，不仅拥有卢浮宫等馆藏丰富、世界知名的博物馆和数量众多的图书馆，还有诸如蓬皮杜文化中心等大型公共文化场所，而且国家每年的文化预算也明显“偏向”巴黎。“巴黎在文化系统中的霸主地位是法国文化集权化的最好体现。”[3](P1566)

法国中央集权化的文化管理体制并不意味着文化部独揽大权，地方各级行政机构只是被动地听从文化部的安排。事实上，法国的文化管理是一个矛盾体，中央集权与地方分权并存，中央政府把持文化决策大权的同时也努力推行“文化去中心化战略”。法国的文化去中心化战略在不同历史时期有不同的表现。1959年文化事务部成立后，首任部长、著名作家安德烈·马尔罗为实现“文化民主化”目标，在地方设立“文化之家”，方便普通大众直接接触高雅文化。1970年代，法国中央和地方在文化领域的关系逐渐由监管向合作转变。1980年代，左派候选人密特朗当选总统，开始推行地方分权改革，要求中央各部权力下放，赋予地方各级政府更多的自主权和决策权。今天，文化去中心化仍然是法国文化政策的核心战略之一。2010年4月，蓬皮杜中心在法国东部城市梅斯的分馆建成开幕，旨在复兴这座传统工业城市的文化事业，进一步平衡巴黎和地方的文化资源。

那么，何谓“文化去中心化”？

文化去中心化的宗旨在于全面推广文化、赢求新公众、发展艺术创作。为此，推行文化去中心化必须考虑以下两点：合理分配公共权力机构之间的文化责任，彼此互相合作、互惠互利；妥善处理传统文化中心与新开发文化中心的关系，形成合理的文化布局。实现文化去中心化最直接的手段是文化权力下放，将中央的部分文化权限转移给地方，鼓励地方积极参与文化决策和管理，但由于文化是民族身份的重要组成因素，事关社会融合和国家团结，大部分国家的中央政府并不想将文化权力下放，而是希望在文化领域占据主导地位。鉴于此，文化去中心化不能仅仅依靠权力下放来实现，还必须借助其他手段。如果短期内无法实现真正意义上的权力下放，中央可以通过与地方开展合作的方式明确各方文化主体的责任和义务，调动地方的文化积极性，实现文化去中心化，为今后推行文化权力下放奠定基础。法国在推行文化去中心化战略时就充分运用了文化分权和文化合作两种方式。

一、文化分权

法国前文化部长杰克·朗格1981年11月17日在国民议会讲话时对于“文化分权”给出了定义：艺术家有权在自己居住的城市进行创作；地方当选者有权实行自治和制定文化政策；公民有权享受丰富的文化生活；国家有责任修复地方的文化创伤和破坏，营造新的文化格局。这里提到的“三个权利”和“一项责任”明确了文化分权之后各文化主体(艺术家、地方政府、公民大众、中央政府)的职责和义务。据此，可以将文化分权细化为“艺术分权”，即在巴黎之外的地方建设文化卫星城，形成合理、平衡的文化布局；“管理分权”，通过权限转移、让渡等方式强化地方的文化责任感，使之承担起与文化发展有关的各项责任，管理辖区内的各项文化事务，制定和实施更加符合地方实情的文化政策；“公民分权”，旨在提升公民的文化意识，更加积极地参与各项文化活动。这三种形式的文化分权相互补充、相互促进。

1981年密特朗当选总统后，将地方分权作为其任期内最重要的事情，1982年开始声势浩大的分权改革，此次改革也覆盖了文化领域，1983年1月7日颁布的《地方行政机构权限分配法》第一条第二款规定：“地方各级行政机构与国家一起共同促进经济、社会、卫生、文化和科学的发展。”[4](P48)该法案规定将中央图书馆和档案馆的管理权由中央移交给各省。2003年，法国对第五共和国《宪法》进行修订，通过了《关于共和国地方分权化组织法》，这是继1982年地方分权改革后第二次大幅度地调整中央与地方的关系。此次修宪进一步将分权改革宪法化，明确从属原则是处理中央与地方关系的基本准则，中央对地方由事前监管转为事后监督，赋予地方更多自主权。[5](P100)经历了两次大规模的分权改革，法国地方自治程度进一步提升，拥有了更多处理辖区文化事务的主动权。

法国文化领域的管理分权主要涉及大区这一地方行政级别，由“大区文化事务局”(DRAC)负责联络中央和地方，起着上传下达的作用。法国“大区”一级的行政区划设立于上世纪七十年代。当初设立的主要目的是促进地方经济发展和领土整治，大区政府在文化领域并不具备很多权限和职能。1959年文化事务部成立时，巴黎以外的文化单位和组织结构松散，地方各级行政级别之间没有统一的协调和调度部门。为此，第五共和国首任文化部长安德烈·马尔罗决定推进文化去中心化战略，于1963年2月23日通过法令，设立“大区文化事务委员会”(CRAC)，主要负责在地方落实文化部的各项政策和措施。通过任命常任联络员的方式，CRAC有效地协调了法国地方的文化管理工作，强化了文化部与其驻外机构之间的联系。除了CRAC，马尔罗在离任前还竭力推进DRAC的设立。阿尔萨斯、卢瓦尔、罗纳-阿尔卑斯三个大区率先设立DRAC。1969年5月23日，在写给三位大区文化事务局局长的任命信中，马尔罗明确了他们的职责和任务：“协调文化部所有分支机构的行动，使之朝同一目标奋斗；管理文化部的拨款；确保文化事务有序开展；合理分配文化部在地方的各项投资。”

进入1970年代，DRAC迈入正式发展阶段。1977年2月3日，法国政府通过法令，规定：“每个大区的文化事务局局长负责实施中央政府的文化政策。”1972年至1980年，几乎每年都有一个DRAC成立：普罗旺斯-阿尔卑斯-蔚蓝海岸大区(1974年)、勃艮第大区、朗格多克-鲁西荣大区(1975年)、布列塔尼大区、下诺曼底大区、北方加莱大区、洛林大区、中央高原大区、普瓦图大区、阿基坦大区(1976年)、上诺曼底大区(1979年)、利穆赞大区(1980年)。

1980年代，左派执政后，在权力下放改革浪潮的推动下，文化去中心化战略也得到进一步发展。DRAC的数量继续增加，1980年代末，法国所有大区都设立了DRAC，实现了马尔罗当初设想的目标。同时，DRAC的组织结构也进一步完善，财政资源更加丰富，局长的权限也得以扩大和加强。1986年3月14日法令明确了DRAC的“身份”：“文化部在大区的驻外机构，文化事务局局长是其辖区内文化部所有驻外机构的领导者。”就组织结构而言，DRAC完全是“地方版”的文化部，按照音乐、戏剧、电影、图书等不同管理领域设立管理部门。因此，有人将大区文化事务局戏称为“小文化部”。另外，1980年代，DRAC所能支配的人力和财政资源也大幅增加，获得的拨款从1981年的560万法郎增加至1984年的1400万法郎，1993年继续增至27亿法郎，占文化部总预算的41%。DRAC成为文化部在大区的领导中心。

（3）灌浆段长划分及灌浆压力。在灌浆过程中，如果岩体整体性较好，可以加上段长长度，如果段长＞8.0m，为了保证灌浆效果，必须应用分段灌浆的方式进行灌浆。在灌浆的过程中，控制灌浆压力尽可能贴近设计注浆压力，如果遇到灌浆率较大接触段，为了防止浆液流串，同时也是为了保证灌浆效果，应用分段升压的方式开展施工。

大区是联络中央与地方行政机构的“铰链”，发挥上传下达的作用，DRAC 的设立让文化部有了真正意义上的地方“接力”机构，各项政策和措施更能有效地在地方开展和落实。随着文化去中心化战略的推进，今天的DRAC已经不仅仅是文化部各项政策的执行者，而是更多地从自己辖区的实际情况出发，制定和执行符合当地实情的文化政策，从而促进地方文化事业的繁荣发展。正如法国1992年通过的《去中心化宣言》强调的：“去中心化是职能和资源分配的一般原则”。大区文化事务局职能和资源的增强不仅有利于扩大文化部的影响力，扩展其合作网络，还能有效扶持贫困地区或文化设施不足地区的文化发展，平衡全国的文化资源，构建合理的文化布局。

二、文化合作

随着文化去中心化的推进，地方各级行政机构参与文化事务和文化决策的意识逐渐增强。在此背景下，如何“串联”中央与地方的文化行动成为中央政府特别是文化部优先考虑的问题之一。相对于一个“指挥官”政府，地方更渴望一个“指导员”政府，一个从政策方针、计划部署等方面给予更多“指导”而不是“指令”的“合作伙伴”。为了实现该角色的转变，法国采取的是中央与地方在文化领域的关系“合同化”，针对具体项目或具体地区签订合同，明确双方在资金、人力、管理等方面的责任和义务。法国中央政府自1970年代开始和地方在文化领域开展合作，推行“文化合约”政策。1974至1979年间共签订27份合约，极大地提高了地方文化活动的活跃程度，使中央和地方的文化关系朝新的方向发展。1980年代，这种合作内容更为丰富和多样化。

(一)一般性部际合作合同

此类合同主要包括中央-大区计划合同，归属第九个五年计划(1984-1988)。法国第五共和国成立之初，为了振兴国民经济开始制定五年计划，文化事务被纳入国家计划始于第四个五年计划(1962-1965)。自此，文化成为中央制定五年计划时必须考虑的内容。第九个五年计划在文化方面突破较大，规定要协调中央和大区的计划，实施“中央-大区计划合同”。这些合同主要确定五年计划期间国家和大区联合采取的文化行动，确保中央与地方行动方向的一致性。文化部借助这些合同构建地方合作网络，实施文化部的优先事务，有利于进一步平衡文化资源，推动落后地区的文化发展。

(二)专门性部际合作合同

“中央-大区计划合同”延续至第十个五年计划(1989-1993)，并在前期基础上向专门领域发展，中央与地方针对具体领域签订的合同数量明显增加，如“预防行动合同”、“城市合同”、“社区社会发展合同”等。1993年11月13日，国民教育部、文化部和青年体育部共同签署一份关于艺术教育的协议草案，针对地方如何开展艺术教育给出建议和办法。法国学者皮埃尔·穆里尼埃认为，此类针对具体领域的合同旨在“确定中央、地方和文化机构在特定地域范围内如何实现学校和文化艺术机构在学期和假期期间合作提升学生的艺术兴趣所承担的责任”。[6](P216)

(三)文化部的一般性合作合同

文化部与地方签订的一般性合作合同主要是“文化发展合同”。自上任伊始，杰克·朗格就宣布要与大区、省和市镇签订此类合同。从实际运作来看，文化发展合同主要由DRAC负责与地方政府谈判和签署。这种运作方式有利于加强DRAC在其辖区范围内的领导权威，同时，通过开展多领域对话，有利于文化部行政管理结构的横向化发展。1982至1993年，文化部共与地方签订1548份文化发展合同，平均每年129份，其中1989年和1990年甚至高达160份。签署对象中，城市超过省和市镇位居首位，占到合同总量的72%。由此可见，城市是文化部在地方的优先合作对象。文化发展合同是中央和地方开展文化对话的有效机制，国家拨款能够减轻地方的文化投入负担，激发地方当选者的文化责任感，确保中央和地方文化重点发展方向的一致性，协调两方的文化行动。

(四)文化部的专门性合作合同

在一般性合作合同框架内，文化部下设部门也积极与地方签订针对具体领域的合作合同。例如，国家电影中心自1989年开始与地方签订“电影合同”，扶持地方影院的运营和电影传播，使电影产业成为地方经济发展的重要支柱之一。1989年至1992年，此类合同的数量由7项增至16项。再如，1991年，文化部公共阅读司与一些城市签订“城市-阅读合同”，调查相关城市居民的阅读情况，为城市制定“量身定做”的图书推广和阅读计划，发展城市图书馆，在学校开展读书节等活动。文化部的这些专门性合作合同虽不利于文化部行政管理模式的横向发展，但却有效促进了全国的文化繁荣，推进了文化民主化进程。

法国中央与地方通过文化合同开展合作的做法一直延续到今天，对文化分权起到了良好的补充作用，是法国文化去中心化战略的重要实施手段。

三、结论与启示

随着全球化和区域一体化步伐的加快，地方治理已成为现代行政体制改革的大趋势，中央必须进行改革，放权于地方，使之积极主动参与地方各项政策的产生过程，制定出更加符合地方实情、具有地方特色的政策。这种需求尤其适合更新速度快、自由需求度高的文化领域。

我国自1978年实行改革开放以来，计划经济向市场经济转变，文化体制也随之开始改革。近四十年时间过去了，我国的文化体制改革经历了起步(1978-1982年)、探索(1982-1992年)、推进(1992-2002年)和深化(2002-2012年)四个阶段。改革的成果有目共睹，公共文化服务体系建设、文化产业发展、文化企业改革、文化市场体系构建等各方面都取得了显著的成绩，但仍然存在一些问题，尽管政府在文化领域注重政事分开、管办分离，但政府职能的转变任重而道远。为此，2011年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议通过了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化发展大繁荣若干重大问题的决定》，重申推进文化体制改革的重要性和紧迫性，认为文化“越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素，越来越成为经济社会发展的重要支撑。”深化文化体制改革需要学习和借鉴一切有利于加强社会主义文化建设的有益经验，一切有利于丰富我国人民文化的积极成果，一切有利于发展我国文化事业和文化产业的经营管理理念和机制。

去中心化是实现文化领域政府职能转变的一个“良方”，使政府逐渐由实施全面管理的“全能政府”向实施公共管理的“有限政府”转变，充分调动地方的积极性，全民参与，形成全国上下齐心协力为文化繁荣奋斗的氛围。从这一角度讲，法国的文化去中心化战略可以带给我们一些启示，值得借鉴和学习。

首先，完善文化立法，建立健全公共文化服务领域的法律法规，规范中央与地方在文化领域的关系，使之有法可依、依法办事。

其次，明确各级地方政府的文化权力和义务，协调地方不同层级文化管理机构的行动，在地方文化行动方向与中央保持一致的前提下，充分发挥地方的主观能动性，繁荣地方文化事业，如向省市、自治区下放文化项目审批权。

最后，试点中央与地方在文化领域的关系合同化，促使双方在平等协商的基础上签订文化合同，明确双方的利益和责任，以合同形式约束双方的行动，实现中央与地方共同行动，更好地落实文化政策，繁荣社会主义文化，建设社会主义文化强国。

目前，我国文化体制改革正在如火如荼地展开，已经进入克难攻坚阶段。中央和地方齐心合力为实现《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》中制定的改革目标而努力，但就整体情况而言，我国的文化体制改革更侧重于发挥市场在文化领域的调节作用，使政府由微观管理转向宏观调控。这一职能的转变方向是正确的，但文化不同于政治和经济，其最大特征是更新速度快、内容纷繁复杂、群众需求不一致。政府如何更好地旅行宏观调控职能，弥补市场调节的不足都是值得思考的问题，特别是在建设覆盖全社会的公共文化服务体系方面。问题的解决需要发挥各方文化主体的作用，尤其是与人民大众直接接触的地方政府和地方文化单位。如何调动后者的积极性是关系我国文化体制改革目标实现与否的重要因素。

[1] Philippe Poirrier, René Rizzardo (dir.), Ambition partagée? Coopérration entre ministère de la culture et les collectivités territoriales[M]. Comité d'histoire du ministère de la culture, 2009.

[2] Conseil de l'Europe, Programme européen d'évaluation. La politique culturelle de la France[M]. Paris, La Documentation française, 1988.

[3] Pierre-Michel Menger, L'hégémonie parisienne, économie et politique de la gravitation artistique[J].Annales,Economies,Sociétés,Civilisations, 1993(6):1565-1600.

[4] 张敏.法国当代文化政策的特色及发展[J].国外理论动态，2007,(3)：47-49.

[5] 张丽娟.法国地方分权改革的新发展——以2003年法国宪法改革为中心[J].中共云南省委党校学报，2006,(5)：99-101.

[6] Pierre Moulinier, Politique culturelle et décentralisation[M]. Paris/Budapest/Torino, L’Harmattan, 2002.

责任编辑：鞠德峰

The Implications of the French Cultural Decentralization Strategy for Chinese Cultural System Reform

Wang Jiying

(College of Foreign Languages, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

France is a traditional unitary state and has a long history of centralized political system. Centralized administration is one of the main features of the French cultural administration. But at the same time, France is a "decentralized unitary" state. Local territorial units are the main administrators of cultural affairs within their jurisdiction. Cultural decentralization and cultural cooperation are the two main means of dealing with the French central and local cultural relations, which has a lot of experience we can learn from for our ongoing cultural system reform.

France; cultural decentralization; cultural system reform

2014-11-18

国家社会科学基金项目“东西方翻译政策比较研究”(14BYY009)，中央高校基本科研业务费专项“法国杰克·朗格时期的文化政策研究”(201413051)阶段性成果

王吉英(1983- )，女，山东新泰人，中国海洋大学外国语学院法语系讲师，博士，主要从事法国文化政策研究。

G11

A

1672-335X(2015)02-0099-05