行政事业单位内部审计现状浅谈

张治中

摘要：行政事业单位是我国行政管理体系中的特有主体，绝大部分行政事业单位都具有政府部门授予的行政管理职能。随着我国行政事业单位分类改革的不断推进，内部审计已成为提高行政事业单位工作效率和服务水平，确保行政事业单位财务收支、经济活动的合法性、完整性和真实性，规范行政事业单位业务活动，完善行政事业单位内部控制制度建设的有效手段。笔者根据自己多次参与行政事业单位内部审计的经验和体会，就改进行政事业单位内部审计观念和方法、提高内部审计质量和增强内部审计风险防范意识等方面谈谈自己的看法。

关键词：行政事业单位内部审计；制度建设；风险管理

一、目前体制和政策下行政事业单位内部审计存在的问题

（一）行政事业单位内部实际缺乏完善的制度体系支撑

中国内部审计协会前后陆续颁布了29个内部审计准则，这些准则的颁布，从理论的高度发展和完善了内部审计准则体系。但在行政事业单位内部审计具体实务中，各行业或主管部门并未结合自身业务特点，出台具体的内部审计规范，形成完善的行政事业单位内部审计制度体系。在内部审计实施过程中，存在行政事业单位内部审计工作未做到法制化、制度化、规范化；未按照内部审计规范所规定的程序、方法、内容等开展审计工作；未能形成一套科学、合理的行政事业单位内部审计质量考核评价体系。缺乏制度支撑的行政事业单位内部审计正处于一个尴尬的境地，要从根本上解决是行政事业单位内部审计存在的问题，就需要从建立完善的行政事业单位内部审计体系。 （二）没有独立履行职责的行政事业单位内部审计机构

受机构编制、经费保障及办公场所等因素影响，行政事业单位本身很难独自设立内部审计机构。很多行政事业单位的内部审计工作均由财务部门来进行，这就出现了财务人员“即当运动员又当裁判员”的现象，特别在一些实行集中核算的部门或行业中，这种现象更为明显。目前的行政事业单位内审机构的设置状况是：只有少数行政事业主管部门设置了完全独立的内部审计机构；大部分行政事业主管机构没有单独设立内部审计机构，或少部分行政主管部门设置了相对独立的内部审计机构，却未配置独立的审计人员。笔者所在部门的内部审计工作就是置于主管部门监察室之下，内部审计工作由监察室牵头，有内部审计业务时，临时抽调下属单位的财务人员组成审计组，这在很大程度上导致行政事业单位内部审计工作的独立性、专职高效性和权威性无法得到落实和体现。

（三）行政事业单位内部审计工作不规范，存在较大随意性

目前，我国的审计监督体系主要由政府审计、社会审计和内部审计三大部分构成，相较于内部审计而言，政府审计和社会审计都有一套比较成熟和完善的程序，配备有受过专业培训的审计人员，在知识层次上或业务能力上均比内部审计人员要高。而行政事业单位内部审计人员的“兼职”性质，无法确保在每一次的内部审计工作中对审计目标、错弊的认定及证据的取得保持一致性，对重大事项的判定也会不一致。如此种种的“先天不足”，致使内部审计人员在开展行政事业单位内部审计工作时，往往会掺杂一些个人的主观认识，存在较大随意性。

（四）审计结论没有权威性，审计意见和建议很难得到执行

相较政府审计和社会审计而言，国家现行颁布的关于行政事业单位内部审计工作的法规中，除了一些行业或部门制定的系统内部审计工作规定外，国家审计机关没有对行政事业单位内部审计出台详细的具体审计准则和实施细则，，导致行政事业单位内部审计人员在开展内部审计工作时，更多依据的是参照财政部门或主管部门自行制定的财务规定或制度，出具的审计意见和审计建议没有法律的强制性，内部审计报告带有“人为”色彩，因此在审计报告中针对错弊的界定、对重大事项的认定及内部控制的意见和建议，不能取得被审计单位的认可和重视，甚至会遭到被审单位的抵制，使审计意见和建议难以切实落到实处。

二、发展和完善内部审计的侧重点

（一）提高对内部审计的认识，从思想根源上转变行政事业单位内部审计观念

“出了问题才会审计”或“审计就是出了问题”是很长一段时间里大部分人对审计工作的第一反应，特别是当内部审计由纪检监察部门负责时。这种反应折射出一个问题：人们对审计工作产生了片面的甚至是错误的认识。《中国内部审计规范》中对内部审计的定义是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。从定义中我们可以看出，内部审计其实是一种监督和规范被审单位行为的工作，是以监督和规范作为出发点，而不是纯粹的“找麻烦”。

根据笔者自身经历，转变内部审计观念，需从三个方面入手：对于内部审计的负责部门，应做好内部审计制度建立和完善工作，形成完备的内部审计制度体系，避免出现以“领导的意图”作为内部审计工作的基本要求的情况。要在条件许可的范围内，辅以奖励机制和问责机制。对于被审单位，要树立主动接受内部审计的意识，对于单位发生的形形色色的业务活动，不可能每一种业务均可以找到对应的处理要求，出于惯性思维或客观原因，难免出现违规的情况。因此被审单位要把内部审计作为一个查弊纠错的机会，配合好内部实际工作。对于执行内部审计工作的人员，不能存高高在上的心态，要以内部审计规范和要求出发，以实事求是的精神，加强和被审单位的沟通和交流，对于存在的问题，要给出恰当的处理办法和意见，在加强内部审计工作的监督职能的同时，做好服务工作；在完成审计工作的同时，学习对方的优良做法，切实提高自身能力。

（二）与时俱进，不断创新行政事业单位内部审计方法和手段

行政事业单位内部审计工作的发展，需在方法和手段上做到“四个转变”：一是由传统的手工审计应向计算机辅助审计转变，传统的审计方法已不再适用现代财务核算的要求，随着会计核算的电算化、网络化普及，这就需要审计人员除了掌握财务知识、审计知识外，还需要掌握运用计算机等辅助手段进行审计的知识和能力；二是单一的事后审计向事中和事后审计转变，把内部审计的工作起点往前移，将可能出现的错弊消灭在萌芽状态； 三是由单一的财务审计转向绩效审计，随着财政改革的不断推进，绩效评价已贯穿了整个财务核算过程，因此单一的财务审计已不能适应财政改革的需要，内部审计不单需要差错纠弊，还要对行政事业单位资金的使用效率和效益进行评价；四是由单一的监督职能向监督和服务并重转变，审计不是“找麻烦”，不能在出发点上就将“审计”和“被审计”作为对立的双方，内部审计是在行业和系统内部进行的监督工作，如何通过监督已达到促进被审单位规范的作用，就需要对审计中发现的问题进行恰当进行处理的同时，又要深入分析产生的原因，从而帮助被审单位建立健全各项规章制度和内部控制制度，加强管理工作，从根本上解决问题，杜绝重复发生的可能性。

（三）不断提高内部审计报告的质量，让内部审计报告切实起到监督和促进的作用

“《中国内部审计规范》中对内部审计报告的定义是指内部审计人员，根据审计计划对被审计单位实施必要的审计程序后，就被审计单位经营活动和内部控制的适当性、合法性和有效性出具的书面文件。《内部审计具体准则第7号——审计报告》第四条规定：“内部审计人员应在审计实施结束后，以经过核实的审计证据为依据，形成审计结论与建议，出具审计报告”。即审计报告应实事求是、不偏不倚地反映审计事项。审计依据、标准不明确的事项，以及由各种原因导致模棱两可，事实不清的问题都不应该在审计报告中评价。

一份好的内审报告应具备正确、客观、完整、清晰、及时、具有建设性等特征，并体现重要性原则。而行政事业单位内部审计由于在机构设置、制度建立、人员素质等众多“先天不足”因素的影响下，很难形成一份有据可循有发可依的、满足各方需求的、符合客观实际的审计报告。但这并不意味着目前的行政事业单位的内部审计工作没有可取之处，与外部审计所发挥的作用相比，内部审计拥有自己的优势，由于内部审计人员基本上是各行业和部门的财务人员，对各行业和部门的相关制度和开展的业务非常熟悉，对被审计单位可能出现错弊之处更清楚，因此能够真正从单位实际出发，针对性更强，对异常数据反映更加灵敏。只要在内部审计发展的过程中，解决了上述存在的问题，行政事业单位的内部审计报告质量将会明显提升，监督和服务作用将更加明显，行政事业单位的发展才会更加规范。

三、实施内部审计的风险防范

《中国内部审计规范》中，对审计风险的定义是指内部实际人员未能发现被审计单位经营活动及内部控制中存在的重大差异或缺陷而做出不恰当审计结论的可能性。现在内部审计人员很多是“客串”，参与的内部审计工作也是“一次性”的，基本上没有审计风险意识，或者说没有意识到风险的存在，内部审计人员不需对未发现的错弊负责，被审计单位也不在意审计报告中的列示的问题。这种没有权利和义务的审计形式，导致大部分内部审计更像是开展的一次咨询工作。内部审计人员在实施审计过程中需防范审计风险，需着力解决下述为题：一是由行业或部门建立和完善内部审计风险控制体系，明确责任和义务。二是适时进行内部审计人员培训和教育，不断提高内部审计人员综合素质，确定风险风险范围和风险点，提高风险防范意识。三是做好内部审计机构和审计层次的定位，完善管理机制和人员配置。

参考文献：

[1] 王道成等。中国内部实际规定、中国内部审计准则、中国内部审计准则释义。中国内部审计规范。2005