城乡一体化背景下的土地流转状况研究

寇敏婕

摘要：目的：本文从统筹城乡发展的背景下来研究西部农村土地经营流转后产生的问题，运用可行性分析和马克思地租理论原理来分析土地经营流转状况，根据在渭南市大荔县的具体调查及研究，对当地所产生问题提出应对措施和解决方案的分析。结论：得出研究土地流转的意义：为更好的统筹城乡与区域经济的良好发展，解决当前土地流转存在的瓶颈和问题，促进现在农业蓬勃发展，解决土地问题，改善农民生活。

关键词：土地流转城乡一体化；大荔县；农业产业化和现代化

一、土地流转的含义与研究背景

（一）土地流转的背景和含义

1农村土地流转的宏观背景：党的十一届三中全会以来，家庭联产承包责任制在党中央的大力倡导下逐步在全国推开。随着农村经济的发展和市场体制改革的推进，分散经营为主要特点的家庭承包责任制已经越来越无法适应以市场化、规模化、信息化等为主要特征的现代农业的发展要求。因此，在坚持农村土地承包经营政策长期不变的基础上，加快土地流转，促进土地和其他生产要素的合理配置和优化组合，是转变农业生产方式，推进农业产业化、现代化的客观要求。

2农村土地流转的含义：农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。世界银行一份研究报告指出：当人均GDP 小于500 美元时，农民以分散的自给自足经营土地为主，这种传统方式的目标实现只能是单纯循环的自然经济。只有当人均GDP 大于1000 美元之后，农村土地的商业运用和市场价值才能显现出来，表现在土地拥有者有转移土地的强烈愿望，而土地经营者又有扩张规模的迫切需求，二者的共同促进了土地使用权出现流转。2003 年，我国人均GDP 突破1000 美元，但总体上而言，我国农村土地流转状况仍处于较低的水平。[1]

（二）西部农村土地经营权流转现状

西部地区农村土地流转的总体状况不理想，主要体现在以下几点：

一是土地流转的总规模不大。截至2010 年底，全国累计流转土地17 亿亩，占到全国承包耕地总面积的12%。而西部地区多数省份低于全国平均水平。贵州省2009 年农村土地流转面积为223 万亩，占其总耕地面积的88%。甘肃省甚至低至24%。[2]

二是户均经营的土地规模偏小。

三是市场发育缓慢。根据国务院发展研究中心课题组对全国17个省（市、自治区）2749 个村庄的调查，平均每个村出租土地农户的比例为202%，东部省份达到274%，中、西部地区出租土地农户占全村农户的比重分别为118%和141%。该调查显示，土地流转以村内流转为主，流转到外村的较少。在发生土地流转的农户中，638%的农户将自己承包经营的土地全部流转给了本村村民，其中东部为551%，中部为755%，西部为658%。村内流转的比例中西部明显高于东部，这表明我国土地流转的市场发育程度总体上比较缓慢，且中西部更差，导致土地承包经营权流转的半径受到限制。[3]

另外，在已经进行的农村土地流转过程中，还存在以下几个重要问题：一是农民利益没有得到有效保护。在农业产业化经营和农业产业结构调整过程中，有些整理后的土地被龙头企业统一管理，用途尽管没变，但农户对承包地的经营自主权被剥夺了；二是土地流转程序不规范，纠纷增多。随着土地流转规模的不断加大、流转的形式日益多样化，土地流转中出现的纠纷也日渐增多；三是土地流转缺乏适合本地实际的流转模式目前，农村土地流转尚处于自发阶段，缺乏有效的流转模式，对市场化的土地流转机制探索也不够；四是缺乏土地流转中介服务组织。一个完备的市场中介组织能够打破区域和阶层的局限，促进土地承包经营权的流通。这一系列的问题一方面导致有的地方大面积撂荒地无人承包开发，影响了土地资源的合理流动和有效配置；另一方面导致最稀缺的生产要素土地的真实价值难以实现，农民利益难以得到合理实现既保护。

（三）大荔县乡村土地经营权流转现状

1大荔县农村土地流转的背景

可以从三个方面来把握：一是农村改革面临新抉择，二是社会主义新农村建设蓬勃发展，三是国家宏观政策的合理调整。具体来说，随着大荔县社会生产力提高，农村招商引资以及本身二三产业的发展以及农业现代化、产业化、规模化对农村承包土地流转的要求日益迫切。通过土地流转，可以把分散的土地集中整合起来，有利于优化土地资源配置，实施农业规模经营，降低生产交易成本，在一体化的基础上实现对土地潜在收益最大程度的挖掘，增加农民收入，促进农村发展。

2大荔县农业土地流转现状

大荔县近年来为了适应规模化、信息化为主要特征的现代农业发展的要求，更好地推进农村改革，迎接新的挑战，在坚持农村土地经营承包政策长期不变的基础上，加快土地流转，促进土地和其他生产要素的合理配置和优化组合，取得了农民增收、农业增效的积极效果，为广大经济欠发达地区发展农业产业化提供一种可以借鉴的范例，创造了不少成功的经验。

二、土地流转的可行性分析以及理论研究

（一）大荔县农业土地流转可行性的分析

1大荔县劳动力数量可以满足土地流转后的农业专业化生产的量化分析

对于现实中县域农业专业化生产所需要的大量劳动是否能得到有效的补充， 需要测算农业剩余劳动力的数量。对于农业从业人员中剩余劳动力的量化估算， 这里借鉴陈先运的计算方法。陈先运认为， 在目前的自然、社会、经济和技术条件下， 农业资源尤其是耕地资源对农业劳动力资源需求具有决定性的作用， 这样计算较为合理。以1957 年作为农业劳动力充分利用的固定期， 则根据历史数据估算农业剩余劳动力计算公式可定义为： SL t = L t - S t /Mt， Mt = 0 579 2 @（ 1+ B） （ t- 1 957）。式中， SL t 表示第t 年农业剩余劳动力；Lt 表示第t年农业实际劳动力； St 表示第t年实有耕地面积；M t 表示第t年人均耕地面积； B为经营耕地变动率（以描述农业生产技术进步对农业生产率的影响） 。根据这一方法测算出我国农村剩余劳动力总量依然很大， 基本在1 2到1 8亿， 占我国农村劳动力4 5亿的1 /3 。大荔县63万农业人口中有21万剩余劳动力。因此， 土地流转之后大片的土地实现了规模经营， 土地这种农业资源实际上是集中在了更少的经营者手中， 那么土地上的农业人口就成为了剩余劳动力， 数量之大， 足以有效地补充县域农业专业化生产对劳动力的大量需求。

将大量的潜在剩余劳动力尽可能地吸收到农业专业化生产中取决于2个条件： 一是农业产业化的制度安排， 包括土地流转和农业产业化项目的数量和质量； 二是农业剩余劳动力外出务工机会成本的大小。农业和农村其他收入的增加会导致农民工机会成本的提高， 从而造成外出务工人员下降。对大荔县的调查结果显示（数据参见表二）有相当一部分农民有外出务工的意愿， 却因无技能、年龄偏大等原因而放弃， 只能在家务农， 还有一部分农业劳动力素质偏低， 外出务工不稳定、工资收入低， 因而不愿放弃农业生产， 在经济形势较好时， 选择外出务工， 而经济衰退时， 土地承包权的稳定又为他们提供了一个躲避市场风险的退路。[5]

2马克思的地租理论分析

马克思主义认为，土地价值是地租的资本化，其基本计算公式为：

（1） 土地价格= 地租/ 利息率

如果流转土地的用途被限定在耕地范围之内，可以用下式计算它的价格。

（2） 土地价格= （一年总收入- 经营者正常利润- 税金- 国家补贴） / 利息率+ 耕地上附加资产值

如果流转土地的用途是非农用地，可以用以下方法进行价格计算：

（3） 地价= 建筑物价格- 建筑成本- 利润- 税金+ 建筑物价格×通货膨胀率

大荔县土地流转一般的用途是用于发展现代农业工业园区，属于农业用地。对农户土地征用的租金基本在一亩一年500-1000元之间，发展现代农业每亩的收入大概每年在万块左右，根据计算公式可得，可见利润被放大，土地流转产生了资本效应，有利于农业经济的可持续发展。

三、大荔县土地流转产生的问题和解决措施

（一）大荔县土地流转存在的问题

土地是民生之本，发展之基。我国是一个人多地少的发展中国家，土地问题仍是现代化建设进程中一个带有全局性，战略性的主要问题，保护18亿亩耕地红线，仍是国土资源管理中的首要问题。如今还有很大一部农村存在人多地少，资源缺乏的问题。无论是在保护耕地方面还是在集体流转方面都还存在一些问题，如何解决这些问题，是我们当前全面推进新农村建设进程中急需调研的新课题。

1土地流转程序和流转合同不尽规范，制约着土地流转的健康发展

目前，大荔县农村土地经营权的流转，以政府规划流转为主，形成了集中连片的、有组织的流转；以农户与开发业主之间的大批量流转为主；以中长期的流转合同为主。在流转过程中，大部分没有签订规范的承包合同，按照相关规定进行了口头协定。一些流转情况较好的乡镇的承包合同相对正规，但是其合同的规定指标具有随意性和地方性，并没有一个统一的标准来衡量。例如大荔县沣区现代园区：两村共流转土地1100亩，按三十年合同，一家一户按每亩500元的年租金进行商业租用，三年一签；朝邑镇平罗村农业现代园区，一家一户按每亩最低700元的年租金进行土地租用，一年一签。可见，流转程序的自由性和随意性较大，双方的权利、责任、利益并不是十分明确，容易引发合同纠纷。“一证一书”是体现土地承包关系最具法律效力的重要文书和凭证，也是土地承包工作顺利进行的关键环节。二轮土地承包中，全县共印发《土地经营权证书》1486万份，但发放到农户手中的仅有624万份。通过对城关、两宜、官池、韦林4个乡镇12个村200户群众的问卷调查统计，没有经营权证书的有76户，占38%；因土地面积与承包合同证书不符合和分户新增地等原因需补发证书的有32户，占16%。一些村组在法律规定的承包期限内，不与农户签订土地承包合同，不发放土地经营权证书，特别在对机动地承包上，常常搞“口头合同”、“收据合同”；有的虽然签订了合同，但不够规范，双方责、权、利不明确，不断引起纠纷；有些村组对机动地的发包收入实行“暗箱操作”，侵占、贪污、挪用现象时有发生。土地流转涉及的利益群体包括政府、农民、商业企业，三方的关系若没有在合同中具体的说明，就可能在流转的过程中出现大量的问题。

主要原因有：一是国家实行种粮直补政策，流转双方为得到直补收入而发生纠纷；二是流转的主体不明确。根据农业部关于《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，农地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际生产过程中，大部分是以村为单位造花名册，农户在花名册上签字表示同意流转，以签字代委托，农户容易反悔。特别是在当前农产品价格不断上涨的情况下极易发生纠纷；三是合同不规范。农地流转合同应包括双方当事人姓名、住所；流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；流转期限和起止日期；流转后土地用途；双方当事人的权利和义务；流转价格的确定和支付方式；违约责任等内容。但实际签订的流转合同是业主或农户与农户之间签订的，多数是按照业主的意图，内容不全面、不规范，而农户对《土地流转法》极为不了解也成为了规范缺失的重要原因。

2国家对土地流转的赔付政策缺乏明确的制度规定和法律基础

农村土地流转本属于市场行为，但土地流转一部分是农户间的自发流转，一部分是通过政府的强制执行，真正通过市场流转的还比较少，这就需要政府作为桥梁和纽带在企业和农户之前进行沟通和协调。但是根据我们在当地的调查发现，土地流转的瓶颈在于国家并没有统一的标准对租用农户土地的赔偿问题有明确的规定，造成了农户与企业之间的矛盾和纠纷。一些农户并不是自发流转土地，他们认为自身的利益收到侵害，成为了这场交易中的受害者，就有了“钉子户”的产生。根据我们在大荔县乡镇的调研中发现，大部分企业认为在征用土地时，赔偿制度的缺失是造成突出问题的根本原因。一些群众对土地流转的认识不够深刻，对于地面附着物（果树等）的赔偿“漫天要价”，而企业因为有迫切的征地需求，且没有国家法律制度可以依存和参考，常常付出高额赔偿代价。而大部分农户也认为土地才是生活之源，土地流转后就会失掉利益、失去收入，失去生活的保障线，所以在与企业合作时也缺乏良好的信任和沟通。

3企业融资渠道窄，人才引进意识缺乏

大荔县的特色农业发展已经处于全省领先地位，“大荔瓜果菜、绿色无公害”闻名遐迩，全县设施农业面积25万亩、时令水果30万亩、瓜菜35万亩、牛猪羊存栏110万只。同时大荔县也是西北地区最大的反季节瓜果菜生产基地，盛产西瓜、哈密瓜、水蜜桃、圣女果等特色蔬菜瓜果。但据走访调查的情况来看，大荔县的乡镇企业的发展也遇到了突出的问题：融资渠道较窄，不能保证企业的可持续发展。大部分资金来自于企业自身资金积累和政府的财政支持，除农村信用合作社之外，与外界的金融机构几乎没有合作关系，更不要提引进外资。这样的情况不能有利配合现代农业科技的发展。究其原因，银行等金融机构对于农业项目的关注程度非常低，不愿意投入大量的资金在农业生产上。其实这也说明我国的很多金融机构对现代农业和土地流转制度的认识不够完善和全面，仍然把它们与传统耕作农业混为一谈，这更需要政府的大力宣传和引导，企业之间的共同促进。其次，在土地流转后，发展现代农业园的生产技术需要大量的知识性、技术型人才的支持，但大荔县的实际情况并没有形成良好的人才培养机制和条件，大部分在农业园区工作的人群仍是自家流转土地后闲赋在家的农户且多为中老年人，他们接受新技术和新思想的能力较弱，不能满足现代化农业对先进技术和精密操作的需要。如何吸引人才和吸引外出务工的年轻人是土地流转后的农业可持续发展要思考的重要问题。

4农户对土地流转政策认识的缺乏和法律意识淡薄

据所做的调查问卷显示，300户农户中有法律意识而不是出于利己心进行土地流转和维护的农户大约可以占十分之一左右，可见大部分农户对土地流转政策和法律概念的认识十分缺乏，一些反对流转土地的农户实际上也并不清楚什么是土地流转，什么是土地流转法和土地流转后会发生怎么样的变化。农户对土地流转政策认识的缺乏和法律意识淡薄阻碍了农村土地流转的顺利进行。而年轻人的新需求是农业收入无法满足的，大多进城务工和学习，造成了农业年轻劳动力的缺失。随着时间的推移和人口的增减变化，在土地问题上出现了一些新的矛盾：一些人口较多的家庭缺少土地或长期没有土地，而个别家庭承包着大量的土地。受此影响，部分群众产生了调整土地的强烈愿望，一些村组干部为了多收承包款，也在调整土地上打主意，违反法定程序，擅自调整土地，引起群众不满，一些农户进行单独或集体上访或毁坏青苗、果树，对农村稳定带来不利影响。主要原因在于：大量农民滞留在农村需要土地，恋土情节较深，形成土地流转的重要制约因素；二是改革开放后，农民长期受到分产到户理念的影响，对集体经济的认识不够，缺乏主动联合的意识；三是政府的努力不够，制度上的规定和保障不完善，法律上界限不清晰，政策上缺乏鼓励政策，实际操作上对农民的引导也不够。

5政府的鼓励政策、执行政策、扶持政策不够完善

政府的政策的不完善性表现在三个方面：其一，是对农户流转土地的引导和鼓励政策。在企业征收土地时，政府在与农户沟通中起着十分重要的作用，一些乡镇政府采取强制执行方式征收农户土地，易引起农户不满，阻碍土地流转政策的深度发展。政府对农户流失土地后的福利政策还没有落到实处，福利制度机制的执行较为缓慢。其二，是对企业的扶持政策。政府对企业的扶持不应该仅仅局限于资金支持，还需要在技术、资源、合作、制度规范等各个方面进行。政府的内部机构人员和基层领导人员也应做到廉洁公正，严格按照法律法规进行贯彻，不应被利益蒙蔽了双眼，造成无谓的损失。最后，对于失去土地的农民进城落户的具体政策。城市与农村的两级分化问题仍然十分严重，如何以城市经济发展带动农村经济发展，是现如今全中国都要考虑的城乡发展问题。随着城市化的进程加快和农村土地流转的火热进行，农村人口向城市的转移政策也应该落到实处。不能不说，城市实际是排外的，如何保障农村人口在城市的和谐生活是政府要提上日程的重要问题，最终实现城市经济反哺农村经济到城乡一体化的自然过渡。

表一 农户土地流转合同的签订情况 （n=300）

签订情况比例（%）

签订合同27

流动土地时有，流出土地时无2

流出土地时有，流入土地时无1

没有签订合同31

其他情况39

表二 农户流出和流入土地的原因

指标选 项频次频率

农户滚出（或打算流出）土地的原因

土地经营效益低56188

劳动力不足56188

太辛苦68228

长期在外工作50166

土地太分散722

土地流出的收益高1447

随大流1447

由于政府做思想工作1756

被迫2378

其他106353

农户流入（或打算流入）土地的原因

土地经营有一定的效益82272

土地规模经营效益高1963

劳动力过剩31103

随大流2375

由于政府做思想工作1138

被迫413

其他86288

（二）解决问题的措施

1切实保护农民土地承包权和流转收益权。农村土地承包经营权是国家法律赋予农民的权力，属于用益物权性质，农民依法享有占有、使用、流转和收益等权利，任何组织和个人不得剥夺和非法限制。因此，要“将土地承包经营权作为用益物权类型加以确立”。农民依法自主决定其承包土地是否流转，流转形式和对象，任何组织和个人不得强迫或阻碍农民依法流转其承包地，保护农民承包土地流转收益权，除支付必要的流转中介费之外，农村土地承包经营权流转收益全部归农民所有，任何组织和个人不得侵占，截留或扣缴。

2建立农村土地承包经营权流转服务平台县一级以农业局为依托，县土地、林业部门参与，建立土地承包经营权流转指导中心，负责指导全县土地承包经营权流转工作。乡镇以工作站为依托，建立乡镇土地承包经营权流转服务中心，负责土地承包经营权流转备案、登记和档案管理；建立土地承包经营权流转信息库，及时搜集并发布土地承包经营权流转信息，健全土地承包经营权流转动态管理台账；按照市场供求关系，合理确定流转土地承包经营权指导价格标准。村一级要明确村报账员为农村土地承包经营权流转管理员，负责土地承包经营权流转的中介、信息和流转后的服务工作。

3加大对农村土地承包经营权流转的扶持力度（1）信贷扶持。对实力强、资信好的规模经营主体，应给予一定的信贷授信额度。有条件的地方，要积极开展农村土地承包经营权抵押贷款和农村土地承包经营权流转保险试点，激活土地资本，助推土地承包经营权流转。（2）项目扶持。鼓励业主在其获得使用权的土地上投资兴建农田水利基础设施，修建直接用于种植养殖业生产的非永久性固定建筑物，其占地不视为建设用地，免办相关手续，免收相关费用。（3）财政扶持。对土地连片流转面积达到一定规模的流转农户和经营主体，各级财政要安排专项资金用于农村土地承包经营权流转的政策补助。对有关组织和个人按照全县产业布局规划，成片集中从事土地规模经营开发，符合大荔县农业产业化条件的按照现代农业奖励补助标准实行奖励。（4）技术扶持。对流转土地达到一定规模的经营主体，农业等部门应选派科技人员实行“一帮一”的技术服务或技术承包。

4完善农村土地承包经营权流转的组织管理制度（1）成立领导机构。农村土地流转工作涉及面广、政策性强，关系到广大农民、各经营主体的切身利益和农村改革、发展、稳定大局。县委县政府一定要高度重视，切实加强组织领导，主要领导要亲自抓，分管领导具体抓，要配备专门人员开展流转管理和服务工作。要成立农村土地承包经营权流转工作领导小组，全面负责农村土地流转工作的组织协调工作，领导小组下设办公室，办公室设在各级工作站。要积极为土地承包经营权流转管理和服务提供必要的工作条件，做好机构、职责、人员、经费的落实，做到有章理事、有人管事、有钱办事，以推动大荔县农村土地承包经营权流转工作顺利开展。（2）加强宣传引导。要充分利用广播、电视、报刊、网络等多种媒体，大力宣传有关土地承包经营权流转的法规政策和致富典型，提高广大干部群众对土地承包经营权流转重要性、必要性、可行性的认识，增强农民自愿参与土地承包经营权流转的积极性，让农民了解政策，转变观念，消除误解，大胆流转。（3）规范管理制度。有关部门要尽快完善相关管理制度，引导农村土地承包经营权流转规范、合法进行。

5不断创新农村土地承包经营权流转模式（1）积极鼓励农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等多种方式流转土地承包经营权，鼓励承包农户委托发包方和土地流转中

介服务组织流转其承包土地。（2）积极鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作社、农业科技人员等农业经营主体投资效益农业，连片开发农户流转的土地。（3）要积极引导，科学规划，通过鼓励农民自主创业和招商引资等方式，将分散的土地集中流转，大力发展休闲观光农业和农家乐、渔家乐，提高土地整体效益。

6完善就业和社会保障。放手发展农村二、三产业，构建多渠道、多层次、一体化的农村劳动力转移就业体系，拓展农村劳动转移空间。完善新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、农村五保供养、最低生活保障等制度，搞好农村群体救济扶助，探索解决长期外出务工农民及其子女在城镇的住房、医疗、养老、最低生活保障、失业救济等实际问题，消除农民流转土地的后顾之忧。积极探索农民以宅基地使用权和土地承包经营权换城镇住房、换社会保障，换稳定就业的方法和途径。

参考文献：

[1] 用马克思地租理论指导我国农村土地流转，韩雄

[2] 《陕西省渭南市大荔县政府关于对农村土地流转问题的工作摘要》

[3] 我国农村土地经营权流转的现状与对策研究，卞同洋，张玉林

[4] 西部地区农民土地转出意愿影响因素的实证分析，赵晓秋

[5] 土地流转对县域农业产业化发展的影响研究——以陕西省大荔县为例，姚涛