国内外主要港口投融资模式对连云港的启示

陈必波

摘要：随着国家 “一路一带”、“东部率先、中部崛起、西部开发”、“东中西合作示范区”等多重战略的实施，多重政策叠加效应的溢出，连云港港的建设发展已上升至国家战略层面，迎来历史空前的发展机遇，投融资需求急速膨胀，本文拟通过对比分析国内外主要港口的投融资模式，分析国内港口投融资存在的问题及趋势，结合连云港港实际情况，总结出国内外主要港口投融资模式对连云港港投融资启示，实现可持续融资，保障港口投融资目标的实现。

关键词：主要港口 投融资模式 连云港 启示

港口设施一方面具有经营性，为贸易往来水陆运输业务提供货物水陆换装服务，另一方面具有公共性，属于一个国家交通设施的重要组成部分之一。从投融资角度看，港口基础投资资金需求大，投资回收期长。我国的港口经营管理体制改革后，港口的经营管理及投资建设下放到港口所在地的地方政府管理。连云港港下放到地方管理后，地方政府高度重视港口的建设发展，但地方政府的财力难以支撑港口公共基础设施建设所需资金，特别是随着国家 “一路一带”、“东部率先、中部崛起、西部开发”、“东中西合作示范区”等多重战略的实施，连云港港的建设发展已上升至国家战略层面，一方面给连云港港的建设发展带来历史空前的发展机遇，另一方面也对连云港港投融资提出更高的要求。

一、 国内外主要港口投融资模式

（一）国外港口投融资模式

世界发达经济体由于其市场化程度高，融资产品丰富，港口政策也比较明确、完善。因此，国际上流行的港口投融资模式主要来自发达国家和地区。国外港口投融资模式根据港口建设资金的来源基本可分为以下三大类：

1、市场化模式

该种模式以英国、中国香港地区和北欧一些国家为代表，把港口作为企业看待，港口的水下设施和水上设施投资原则上都由港口解决，国家和地方政府不给补助。这种政策的好处是港口当局十分重视经济效益，港口经营多能盈利。其不利之处是因国家和地方政府对港口无补助，港口收费较高，导致港口竞争力不强，同时，因为港口企业比其他企业盈利少，导致投资不足而大大制约了港口发展。

2、公用性质模式

该种模式以日本为代表的一些发达国家，包括德国、法国、新加坡等，把港口作为社会经济设施之一对待，认为港口除了起到运输枢纽的作用外，还是国民经济发展中不可缺少的公用基础设施，能对国家经济和地区经济起到带动和促进作用。因此，政府对港口给予大的财政支持。这种模式大多能利用港口的多种功能带动整个经济迅速发展。缺点是港口的经济效益差，政府经常给予巨额补助和投资。

3、混合模式

即美国模式，这种模式特点是既承认港口的公用性（联邦政府进行部分公共投资），又重视港口的企业性质。国家负责投资防波堤以外航道的治理。不少州市对港口有补助，各州对港口支持表现为有的用政策，有的用资金。美国政府还把港口作为社会基础设施的一部分，政府承担内河航道、远洋航道以及五大湖的建设和维护费，并由陆军工程兵团负责。另外，当政府认为港口企业面临失业危机时，也给予经济补助，不少州市给予港口财政补助。

（二）国内港口投融资模式

在上世纪80年代以前，国内主要港口隶属交通部领导，港口实行政企合一的管理模式，港口项目的投融资主要由交通部代表国家负责，建设资金来源主要为财政拨款和交通部统一组织的银行贷款。交通部组织的银行贷款主要包括日本海外协力基金提供的日元贷款和国家开发银行提供的人民币贷款，贷款期限长、利息低，由交通部按相关港口项目建设所需资金状况将贷款资金拨付给相关港口用于港口项目建设，贷款本金和利息由使用贷款的港口负责偿还。但随着日元对人民币的逐步升值，使用日元贷款较多的港口根本无力偿还日元贷款，并产生巨额的汇兑损失，严重影响港口的后续融资能力。

随着我国经济体制改革的逐步深入，80年代中期，国家开始对港口管理体制进行改革，港口资产、人员、业务等隶属关系下放至港口所在地的地方政府管理，港口建设的融资模式有所改变，由政府主导的港口投融资模式转变为以政府投资为辅港口经营人自筹为主的投融资模式。从全国沿海港口建设总体情况来看，虽然《港口法》第二十条、第二十一条明确规定县级以上人民政府应当保证必要的资金投入，用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护；应当采取措施，组织建设与港口相配套的航道、铁路、公路、给排水、供电、通信等设施，但地方政府迫于财政压力或迫于港口建设投资资金需求过大压力，地方政府应该负责投资建设的港口公共基础设施绝大部分由港口经营人负责。

《港口法》第五条规定：“国家鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设、经营港口，保护投资者的合法权益。”该条规定为我国港口投融资模式的改革、创新提供了法律依据和空间。因《港口法》颁布实施时间较短，我国港口建设投融资模式创新尚处于起步阶段，随着我国金融市场的逐步完善，我国港口投融资模式必将在吸收、借鉴国外主要港口先进的投融资模式的基础上，创新、丰富符合我国国情的港口投融资体系和机制。

近年来，随着我国资本市场的建设发展，上市融资已受到国内港口企业的高度重视，发展速度较快。目前，港口类上市公司已达17家，未上市的多家港口企业也正在积极谋划上市。港口企业有效接通资本市场后，打开了股票、公司债券等直接融资通道，有效改善了港口企业的资本结构和经营质量，提升了港口企业的融资能力和规模，提高了港口的建设和资金使用效率，为港口的建设发展起到了一定的推动作用。

二、国内港口与国外港口投融资模式的差距

我国港口管理体制改革以来，特别是《港口法》的颁布实施，港口的投融资模式取得了长足的进步，但与国外发达经济体的港口投融资管理模式相比，仍存在较大差距。

（一）港口投融资的机制和体制不健全

国外经济发达体的港口投融资机制和体制较为健全，不论是何种投融资模式，各投融资主体之间的责权利划分较为清晰，政策制定体系和政策法规较为健全，港口的投融资活动在制度的约束下采用市场化操作，各司其职，顺应经济发展要求。endprint

我国港口的投融资体制正在由计划经济时代的中央政府单一投资模式向中央政府、地方政府、私人投资相结合模式转变，在此转变过程中，我国港口投融资的机制和体制不可避免地存在这样那样的问题。

1、相关政策制度不健全

《港口法》对港口的规划、管理、公共基础设施投资等作了原则性规定，但缺乏配套政策，执行监督不到位。如《港口法》明确规定县级以上有关人民政府应当保证必要的资金投入，用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护；应当采取措施，组织建设与港口相配套的航道、铁路、公路、给排水、供电、通信等设施。但在当今重政轻企的情况下，加之地方财力有限，港口所在地方政府很难保证其承诺投资的到位，地方政府因拥有港口企业主要领导的人事任免权，往往责令港口企业筹集资金予以解决。目前，对地方政府的此类行为尚无法进行评判和监督。

2、港口投融资规划管理有待加强

港口作为国家重要基础性经济资源，投资巨大，规划管理必须到位。但在我国目前港口实行属地管理体制下，港口的投融资活动是地方政府实现GDP高速增长的重要途径，全国大部分拥有港口的城市均在不同程度地实施“以港兴市”战略，地方政府在本位利益的驱使下，大建快建港口的欲望强烈，都在建设亿吨大港，港口重复建设、远超地区发展水平建设情况已经存在且发展趋势突出。因此，国家应进一步加强全国港口投融资规划管理。一是根据国家发展战略和全国港口布局整体规划，制定各港口布局规划区域内的港口建设发展详细规划和实施步骤；二是提高港口建设发展规划的科学性、合理性，使港口建设发展与国民经济发展水平相适应并适度超前；三是要实现单一港口建设规划向综合的港口投融资规划、港口项目建设规划向港口区域发展规划的转变；四是要提高规划的严肃性和执行力。

3、政企职责划分不清

港口管理体制下放地方后，地方政府成立了港口管理部门，原港务局基本上改制为公司制企业，政企在一定程度上有所分离，但事实上港口企业仍承担着大量的公共事务职能，职责不清，导致港口企业非经营性支出和投资加大，一定程度上消弱港口企业的投融资能力。

（二）投资主体相对单一

大多国外港口的投融资活动是根据经济发展趋势和市场需求采用市场化手段操作，政府的投资和管理责任、私人的投资和经营责任、政府和私人的投融资目的非常清晰，置于市场监督之下，政府往往先导投资港口的公共基础设施，吸引私人投资港口、经营管理港口。因此，国外港口的投融资主体和融资渠道呈现多样化。

我国《港口法》也规定了政府在港口投融资活动中的投资和管理职责，确立了港口公共基础设施的范围和投资主体，但事实上地方政府很难承担起港口公司基础设施的投资责任，一方面受制于地方财力，一方面也有其客观原因：港口具有一定的区域性，而港口公共基础设施仅由港口所在地方政府负担，明显不相匹配。正因为港口投融资过程中的政企不分，港口项目投资大、回收期长等因素影响，导致逐利的民间资本不敢投资或不愿投资港口项目。

（三）融资渠道相对狭窄

发达国家市场经济发展比较成熟，金融市场体系健全，金融产品丰富，包括港口在内的各类投融资活动均按市场规律操作，港口经营的目标非常直接，就是使企业价值最大化，与参与港口投资的各类资本的利益目标保持一致，因此，国外发达国家的港口投融资模式基本上为市场主导型，参与港口投融资活动的主体较多，融资渠道较宽。

我国对外开放已30年，但仍处于发展阶段，市场经济体系不够健全，特别是并非完全竞争的港口投融资市场，基本上是以政府为主导，港口企业的经营目标不仅要追究企业价值最大化，还要满足地方政府的政治业绩诉求，因此，各类资本参与港口投资的积极性不高，参与程度有限，融资渠道主要以银行贷款和政府投资为主，融资规模和效率有限。

发达国家港口的投融资以市场为主导，以股权融资为主，港口企业的经营层与其所有人之间的代理经营机制较为完善，提高了港口的建设和经营效率，债务利息负担较轻；国内港口的投融资以政府为主导，但政府特别是地方政府的财力有限，港口建设融资主要依靠债权融资，港口企业的经营层与其所有人之间缺乏有效的代理经营机制，港口的建设与经营效率低下，港口企业的债务利息负担沉重。

三、我国港口投融资发展趋势

纵观发达国家港口的投融资模式，政府对港口投融资采取的态度不仅相同，但大都采取投资主体、融资渠道市场化、多元化原则。

随着全球经济一体化进程的推进，资本的逐利要求，必将更大程度上推动生产要素的全球配置，国际贸易在相当长时期内仍呈高速发展态势，世界港口大型化、专业化、深水化的发展趋势短期内不会改变，港口的建设规模、融资需求不断扩大。因此，我国港口的投融资必须顺应世界经济发展的趋势要求，借鉴发达国家的港口投融资经验，加快政策法规的完善和制定，进一步开发港口投融资市场，提高港口投融资的市场化程度，吸引更多的资本参与港口建设。

《港口法》第五条的相关规定，为我国港口投融资活动的市场化、多元化提供了法律依据，也确立了我国港口投融资的发展趋势。

四、 国内外主要港口投融资模式对连云港港的启示

（一）提高市场化程度

连云港港的建设发展已上升至国家战略层面，在空前的发展机遇面前，港口的建设发展也面临着巨大资金压力，政府投资尚不足以解决港口的公共基础设施建设，更不可能越位投资港口的经营性设施，港口企业依靠银行贷款建设港口的经营性设施，未来将承担巨额的利息负担和偿还压力，甚至可能出现大面积亏损而无力偿还，港口建设后续融资必将受阻。因此，连云港港现有的投融资模式已难以适应港口的建设资金需求。

提高连云港港投融资的市场化程度，要做的事很多，外部环境很难通过一个港口企业或一个地方政府的努力而有所改善，但地方政府可以通过自身的努力逐步为其所属的港口营造一个良好的投资环境。地方政府首先要树立港口投资与经营的市场化观念，处理好港口建设发展长短期利益问题，港口投融资环境的改善，市场化地吸引更多的社会资本投资港口，让更多的主体参与港口经营，地方政府可以通过税费的长期征收，缓解政府的财政压力，实现政企双赢；其次要解决好政府与企业的职能定位问题，政府用于港口公共基础设施的投资必须到位，并剥离港口企业现有的港口公共基础设施资产，承担起港口公共基础设施的维护责任，提高港口经营性资产的盈利质量和能力，吸引社会资本投资港口；第三要依法建立和完善港口投融资政策体系，创造良好的港口经营环境，改善港口企业的法人治理结构，制定完善的经营人与所有人的代理经营机制，保护投资者利益。endprint

（二）做好港口投融资规划

目前，我国的港口建设规划基本上由地方政府的港口管理部门负责编写，并按有关规定逐级上报授权部门审批。港口建设规划理应由政府负责，但问题是政府编制的港口建设发展规划在现行体制下，不可避免地带有地方政府的政治诉求，规划的编制基础往往过于超前于经济发展水平，建设周期压缩过短，缺乏配套规划，导致港口企业执行规划的压力和成本过高，甚至使港口企业背上沉重的负担。因此，政府主管部门应正确、恰当地履行规划编制审批权。一是要依据经济发展规律科学编制规划，合理安排规划的实施周期；二是借鉴发达国家的经验，改单一的港口规划为港口区域规划，使港口与城市及其区域经济发展相适应；三是改港口建设规划为投融资规划，除编制港口建设规划外，还应编制实施建设规划的融资规划和详细的控制规划；四是要根据经济发展水平，科学合理的编制港口发展的战略规划，作为港口建设发展的指导性纲领。

（三）政府应先行投资

战炤磊（2009年）对港口投融资中政府先导性资金投入的运作模式与策略进行了系统论述，认为政府投资对港口的投融资起着基础性的支撑作用。

港口工程项目建设有其内在的关联性，航道、防波堤、填海造陆等相关港口公共基础设施工程必须先行开工，否则后续的经营性设施将无法开工或受到不同程度的影响。连云港港陆域狭窄的建港条件，更是要求填海造陆工程必须先行开工，只有先种好“梧桐树”才能去招引“金凤凰”，否则，很难期待社会资本投资于茫茫大海。因此，无论从发达国家的港口建设开发经验来看，还是从我国的国情和连云港港的实际情况来分析，政府投资对连云港港的投融资起着基础性的支撑作用。

（四）投融资创新

连云港港面对如此巨大投融资需求，地方政府应责无旁贷地做好“一争一推”工作，“一争”就是要争取上级政府包括中央政府给予连云港港更为宽松、优惠的投融资政策和环境；“一推”就是要鼓励和推动所属港口企业大胆创新港口投融资模式和方式。如发达国家地主港模式的应运，BOT、TOT等融资方式的进一步实践，地方政府能否突破法律限制发行或委托财政部发行港口建设专项债券，设立港口建设发展产业基金，提升港口企业资本市场融资能力等。

参考文献：

[1]朱岩.论地主港融资策略及实现条件.中国水运，2009；5

[2]战炤磊.民间资本和外资参与港口投融资的制约因素及求解路径.水运管理，2009；1endprint