我国上市公司内部监督机制研究

●青岛大学商学院 郭少华

我国上市公司内部监督机制研究

●青岛大学商学院 郭少华

监事会和审计委员会是上市公司为了完善其内部监督机制而设立的机构，但是在我国二者的共存导致了监督不力、成本过高、效率低下等问题的产生。鉴于此，本文在借鉴国际通行的三种内部监督模式的基础之上，对我国上市公司的监事会和审计委员的角色进行了重新定位，并对如何完善上市公司内部监督机制进行了研究。

监事会 审计委员会 公司治理

伴随企业“两权”分离形式的出现，所有者与经营者、债权人与股东以及大股东与中小股东之间的委托代理关系逐渐显现，而正是由于这三层委托代理关系的产生使得公司的监督以及代理风险的防范成为公司治理的重要内容。2002年1月7日证监会颁布了《上市公司治理准则》，其中明确规定了“上市公司的董事会在不违反股东大会决议的前提下，可以根据自身需要成立、提名、规划审计、战略等专门委员会。”由此我国上市公司开始纷纷设立审计委员会，进而形成了监事会和审计委员会双层监督管理的内部监督机制。

一、我国上市公司内部监督机制的现状

（一）我国上市公司内部监督结构。为了加强对上市公司董事会和经理层的监督作用并保证上市公司披露的财务信息的准确性，《公司法》明确规定上市公司应当建立独立于董事会之外的监督机构即监事会。如图1所示，在现行公司结构中，监事会和董事会相互独立、互无隶属关系。作为独立的监督机构，监事会的主要职责是监察董事会和管理层的管理决策以及日常公司运作过程，以解决第一类代理问题。作为董事会的直属机构，审计委员会应当监察上市公司的经营状况及运营过程中的风险，以期为董事会提供真实可靠的公司经营状况及财务信息，以便解决第二类代理问题。与此同时，《公司法》规定“单独或合计持有公司1%及以上股份的股东可以提名公司的独立董事人选”。而审计委员会主要由公司的独立董事构成，这就决定了审计委员会可以在一定程度上代表中小股东的利益，在一定程度上解决了第三类代理问题。

图1 我国上市公司内部监督结构

（二）我国上市公司内部监督机制存在的问题。我国上市公司形成的监事会和审计委员会并行的双层监督模式，从表面上看强化了对于上市公司经营状况和财务状况的监督力度，但是由于法律法规的设置未能满足双层监督机制的需要，使得其实际效果并未能如人所愿。我国双层监督机制的主要问题体现在以下四个方面：

第一，监督职能的重叠和冲突。审计委员会和监事会的监督对象都是管理层，而且审计和监督的主要内容都是公司的经营状况和财务报表。若两者在职能指引下处理相同的问题，很可能因为观点和方式不同而产生冲突，或者出现相互推诿的局面，使得本意为强化监督的机制弱化为监督的空隙。为了防止这一现象的发生，《公司法》中规定“股份有限公司在设立监事会时应当明确规定其应当履行的职责。”但据上海证券交易所的调查显示，上市公司的董事会和管理层对公司55%的经营活动具有约束和监督的权力，而监事会仅对公司3.4%的经营活动具有约束和监督的权力，这严重约束了监事会正常发挥其监督的职能。作为监事会的补充监督机构，审计委员会的监督职责未能根据监事会的监督范围狭小的问题进行设置，而是直接吸收了英美法系中国家审计委员会的职责进行设置。这直接导致了监事会和审计委员会的职责出现了重叠，而且存在着未受二者监督的“空白区”，给这个双层监督机制的高效率、高质量的运行带来了巨大的挑战。

第二，监督成本过高和监督效率低下。监事会成员由股东大会和工会选举产生，审计委员会成员大多为独立董事。我国上市公司独立董事大多聘任高校知名学者、教授担任。一方面，作为董事会的直接下属机构，审计委员会成员的薪金都较高，因此增设审计委员会给公司带来了巨额的资金支出，加重了公司的监督成本。另一方面，上市公司监事特别是工会代表专业素质相对较低，相对于董事会成员的知识和受教育水平而言，难以发挥应有的监督制衡作用。审计委员会的成员以独立董事居多，虽然他们的专业知识较为丰富，而且能够将理论知识应用于实践中，但是专业素养较高的学者可以同时担任多家上市公司的独立董事（注：我国《公司法》规定每人可担任不超过5家上市公司的独立董事），这使得他们既没有充足的时间参与公司日常决策会议，又没有足够的精力监督管理层行为，导致监督效率低下。在制度设计过程中，成本效益分析必不可少，因为制度设计一旦完成，其成本就长时间存在，而非一次性存在。在这种情况下，即使看似小额的成本，在长期也可能成为公司难以负荷的重担，而且如果制度运行的成本超过其给公司带来的收益，那么制度废黜也罢。

第三，监督陷入死循环。我国上市公司实行双层监督体制的一个重要原因在于对企业的经营管理和财务状况进行“再把关”，以改善由于监事会监管不严而带来的上市公司治理问题。然而国外公司治理界广为流传的民谣《监蜂者》则恰如其分地反驳了这一观点：干活的蜜蜂很可能会偷懒，因此需要请来一个监蜂者，对蜜蜂进行监督以保证蜜蜂卖力工作；但监蜂者同样会偷懒，这样就需要再请来一个监—监蜂者对监蜂者进行监督，以保证监——监蜂者卖力的工作……这样监督就陷入了死循环。同样，在公司治理结构中若是重复地设置监管者就会使内部监督机制陷入死套，使得表面上的多层监督沦为实质上的零监督。

第四，监督成员的独立性难以保证。由于监事会的成员主要是通过股东大会选举产生的，这就使得监事会必定受到大股东的控制，尤其是对于“一股独大”的上市公司。监事会是由控股股东合法选举的人员构成的，难以独立行使其合法权益使得其独立性受到严重干预，因此监事会无法起到保护小股东的目的。另外，根据中国证监会《上市公司独立董事培训实施细则》、《深圳证券交易所独立董事备案办法》等相关规定，上市公司在提名独立董事的候选人时，上市公司应当将被提名候选人的相关资料报送给上交所或深交所并由其备案，如果交易所对候选人没有异议，该候选人便可被选举为独立董事。虽然上述规定中明确指出独立董事的候选人必须通过任职资格考试之后才能上岗，但是由于独立董事的提名权掌握在董事会、监事会和股东大会手中，这样便导致了独立董事的最终确定权仍然由上市公司掌握，严重影响了独立董事的独立性。另外，资格考试只是对其财务、法律及任职相关的知识功底进行认定，并不能综合考察独立董事的实际业务能力。

从以上分析我们可以看出，我国上市公司的双层监督机制并未能从本质上缓解我国上市公司监管不力的现状。因此，我们有必要在现有的体制框架之下借鉴国外发达国家的内部监督体制，重新梳理监事会和审计委员会的关系，寻求更加符合我国上市公司内部监督现状的监督机制，以期不断完善我国上市公司的治理模式。

二、发达国家上市公司的内部监督机制

各国公司治理模式与本国的经济制度、法律规定、公司发展历史等有密切的关系，因此公司内外部机制体系各有差异，监事会和审计委员会的设立方式也各具特色。纵观国际上较为成功的上市公司的监督模式，上市公司的内部监督模式主要可以分为三类：（1）以英美上市公司为代表的单层董事会制；（2）以德国上市公司为代表的双层董事会制；（3）以日本上市公司为代表的董事会和监事会并行制。

（一）单层董事会制。单层董事会制主要存在于美国、英国等海洋法系的国家，是股东大会选任董事会、董事会选聘管理层、管理层依次向上负责并具体经营公司的一种单线治理模式，如图2所示。这些公司在成立时并不设立监事会，而是由隶属于董事会的审计委员会执行对整个公司的监督职权。

图2 英美国家单层董事会制

这种监督模式深受西方国家资本市场的影响。一方面，这些国家的公司主要在资本市场上进行直接融资，公司资本难以集中，且较为活跃的交易使得对其资本的稳定控制难以实施。同时公司法人所持有的份额较低，远远低于机构投资者所占份额，而金融机构作为最主要的金融投资者，加上其机构投资者持有大量的投资证券的现实，使得其难以凭借“投资者的脚”来投票，因此他们更加愿意直接进入公司内部对其进行监督。另一方面，股东可以通过外部监控机制实现对公司经营者的监督，所以监事会在公司中并不常见，相关的内部监督交予董事会完成，而董事会下设审计委员会的主要目的在于监督企业内部高管执行权和监管权合一的弊端。

（二）德国的双层董事会制。双层董事会制主要存在于以德国为代表的大陆法系国家。在这一监管体制中，首先由股东大会对是否成立董事会进行表决，然后由监事会对董事会的成员进行选择和审核，与此同时在监事会下设立审计委员会对董事会直接执行监督职能，如图3所示。为了保证监事会和审计委员会的独立性，二者不能重复任用同一人。监事会全面负责人事变动和业务监督，审核账目资产，行使股东的控制和监督权，但并不履行具体的管理职能。而董事会主要负责具体事务的执行和监督的权利，例如公司日常事务及突发事件的处理，并按时向监事会汇报，以保证公司运作的效率以及财务信息的质量。

图3 德国双层董事会制

在这种监督机制下，一方面，审计委员会是直接隶属于监事会且完全独立于董事会的，它主要监督公司的财务信息并定期向监事会进行汇报。这一监督机制在一定程度上解决了单层独立董事模式中董事会和审计委员会不能保持独立的问题，同时增加了审计委员会的权威性，对于审计委员会较好地履行对管理层的监督责任具有莫大的帮助。另一方面，监事会必须及时获取董事会在公司业务执行中的各种信息才有可能进行有效监督，因而很难在公司决策出现错误、偏差或者出具虚假财务信息时做出及时、准确的判断，所以监事会及其下设审计委员会只能进行事后监督，无法在决策过程中及时防止事态扩大，以保证股东的合法利益。这一监事会的固有局限直接限制了审计委员会的监督职能的发挥。

（三）日本董事会、监事会并行制。董事会、监事会并行制主要是由股东大会通过选举产生董事会和监事会。如图4所示，在这种模式下董事会主要负责公司的经营决策，而监事会主要对董事会和公司高管实施监督并对股东大会负责。在这种模式下，上市公司不再设立审计委员会，而是由监事会独立行使监督的权利。

图4 日本董事会、监事会并行制

由于监事和董事人选都由控股股东提名和控制，两者属同一组织控制下的并行主体，利益存在统一性，因此监事会的监督功能逐步弱化，难以发挥实际作用。为了适应现代公司内部监督机制的需要，并保证公司内部监督作用的有效发挥，日本的上市公司借鉴独立董事的模式，设立了独立于公司管理层和董事会之外的独立监察人。与此同时日本的审计委员会一元监督模式也在逐步建立，这表明日本的上市公司正在逐步废除监事会。直至2002年日本颁布了新商法，其中明确规定了“上市公司可根据公司成长的需要设立独立董事或者强化独立监事的职能，而设立独立董事的企业，其原来的监事会制度可以随即废除”。

综合以上分析可知，在单层董事会制下，由于审计委员会是董事会的直属机构，因此审计委员会基本不能发挥对于董事会的监督作用；在双层董事会制下，与董事会的权力相比，监事会的权力更大，可以较好地发挥其对董事会的监督作用；在董事会、监事会并行制下，监事会和董事会处于平等地位，因此，监事会的监督作用可以较好地发挥出来，而且外部独立监事的引进更加强化了该监督机制的作用。以上三种具有代表性的监督体制的产生主要取决于国家经济和社会环境，因而三种监督机制中的任何一种都不能完全适用于所有国家上市公司的内部监督，这也使得我国上市公司的内部监督机制不能完全照搬任何国家上市公司的内部监督机制，而只能根据我国的实际情况，结合发达国家的先进经验，开创符合我国实际情况的上市公司内部监督机制。

三、我国上市公司内部监督机制的完善

首先，我国的宏观经济环境和上市公司治理的现状使得我国上市公司审计委员会和监事会并存，这可以在一定程度上加强对于上市公司的监督力度。因此，本文在此基础之上谈论如何进一步完善我国上市公司的内部监督机制。

（一）重新定位监事会与审计委员会的职责分工。一方面，将需要受到审计委员会或监事会监督的事项进行宏观和微观的区分。由于审计委员会的成员多为专业能力较强的人员，因此其主要负责对财务报告的审计、对公司财务绩效的审核等微观层面的需要较高专业能力的监督工作；对公司的财务状况、董事和高管的财务决策和财务行为是否符合法律法规和公司章程的规定等较为宏观的对专业能力要求较低的监督事项交由监事会负责。这样既保证了二者对公司监管的质量，又保证了二者在监管过程中的速度。另一方面，在审计委员会和监事会的审计职责确定之后，应当以法律法规的形式对其加以确定，并且应当确保相关法律法规的可操作性，这样可以确保上市公司的相关机构 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。对于上市公司重大决策的事前、事中和事后的监督而言，由于审计委员会主要由独立董事构成，而作为董事会的重要组成部分，独立董事可以参与上市公司重大决策的各个环节。因此，审计委员会可以从事前、事中和事后三个方面对上市公司的重大决策进行监督，这从根源上避免了董事会利用职权进行违法犯罪行为的产生。作为上市公司的常设机构，监事会可以较为全面地对上市公司进行事后监督，因此审计委员会的存在可以在一定程度上弥补监事会对上市公司在事前和事中的监督。

（二）完善审计委员会与监事会的合作与制约机制。首先，建立审计委员会与监事会的信息沟通机制。《公司法》规定监事会与董事会同属公司内部常设机构，其对公司日常运营过程进行监督总结，而审计委员会的主体——独立董事大多身兼数职，没有充足的时间参与公司管理。但独立董事在专业性方面又高于监事会成员，所以监事会可以将加工总结后的信息与审计委员会共享，充分利用审计委员会的专业性。这样既可以发挥审计委员会在专业知识方面的优势，又弥补了其成员在兼职方面的不足，实现了监事会与审计委员会的优势互补。在实践中可以定期召开两机构的“通气会”，交换双方各自拥有的监督信息，更好地履行监督职能。其次，审计委员会与监事会共同评估彼此工作。公司是持续经营假设下的利润创造体，合同是公司实现经营的基本途径，因此上市公司可能与监督人员所在公司签订合同。根据国际通用的标准，独立董事所在企业如果与上市公司发生经济利害关系就会使独立董事丧失独立性，因此法律应当赋予监事会监督独立董事的权力，确保独立董事的持续独立性。

（三）监事会成员增加独立监事。现有监事主要由股东和工会代表组成，可以在监事会成员中增加独立监事，其可以是公司外部或内部具有独立性的人选。独立监事产生于日本对西方发达国家独立董事制度的思考，我国可吸取独立董事设立中的经验，设立独立监事，让非公司内部人员发挥专业特长，更加客观地履行监督职能，从而改变目前监事会监督不力的状况。独立监事的本质是保持独立性，其人员任免应归属于股东大会中的非董事股东，其他股东无权干涉。为保障独立性能够真正发挥力量，独立监事须在所有监事成员中占据优势地位，以确保其在监督事宜的决策上有足够的发言权。另外，公司外部独立监事可由债权人直接派出。WIND咨询数据显示，截至2014年第一季度在已披露2013年年报的567家公司中，有85家公司的资产负债率超过70%，有70%的公司的负债率较2012年有所上涨。由此可见，我国上市公司财务风险较高，债权人的利益不容小觑。相关法律可以强制要求资产负债率达到一定比例的上市公司必须增加独立监事，该监事由债权人直接派出，任期直到负债降低到行业警戒线以下为止。

（四）完善监督人员任免机制。监事、独立董事等拟选监督人员范围应进一步扩展，如猎头公司的管理人员或者是公开向社会招聘，从而逐步形成监事、独立董事等的人才市场机制。在独立董事的提名任免及前期环节，其原则上应属于股东大会中的非董事股东，应摒弃利益相关者推荐的方式，采用市场化选聘机制。比如建立独立董事事务所作为中介服务机构，根据上市公司的独立董事聘用标准，向其推荐独立董事，而独立董事想要在事务所注册登记，必须通过国家有关管理部门的考试并获得独立董事资格证书，这样就将考试环节移到提名之前，更能够充分发挥独立董事资格考试的作用。除资格考试之外，国家有关管理部门还应对独立董事的工作进行定期考核和评估，侧重对其实务操作能力的测评。■

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（本栏目责任编辑：郑洁）