浅析如何提升预算绩效管理委托业务质量

●邱振宇 管德忠

浅析如何提升预算绩效管理委托业务质量

●邱振宇 管德忠

一、研究背景及意义

近年来，中央不断加大政府向社会力量购买服务的力度，如国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等文件是对政府购买公共服务工作的有力指引。就预算绩效管理工作而言，通过购买服务引入第三方机构参与，更是推进工作开展、提升绩效评价公信力、逐步建立和完善预算绩效管理新机制的有力举措。目前，可以承接预算绩效管理业务的第三方服务机构有会计师事务所、资产评估机构、高等院校、科研院所、社会咨询机构、软件（开发）公司及其他组织等。近几年来，上述服务机构对预算绩效管理业务的重视是有目共睹的，以笔者所在地南通市的服务机构为例，绝大多数机构在近几年都成立了专职的绩效管理业务部，并开展了绩效管理业务知识培训等。然而，在预算绩效管理委托业务大量开展的同时，服务机构完成业务的质量却屡受诟病。以绩效评价业务为例，不少参与绩效评价方案和报告论证的专家指出，许多第三方机构构建的评价指标体系不尽合理，评分依据公信力不足，对问题深究不够，提出的预算应用建议决策参考性较低。这使得社会公众对绩效再评价的意义产生了一定的信任危机，进而对预算绩效管理工作产生了质疑。

在这一背景下，研究探索如何提高预算绩效管理购买第三方服务的质量，高水平完成预算绩效管理委托业务，不仅有助于各服务机构客观认识绩效评价和自身专业能力，为增强自身执业竞争力而不断努力提升预算绩效管理业务水平，同时也能使政府、社会更好地认识预算绩效管理工作，提升绩效理念，节约公共支出成本，促进高效、责任、透明政府的建设。

二、影响预算绩效管理委托业务质量的因素

预算绩效管理委托业务大致包括预算绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价、指标体系（库）及标准库的建设和维护、绩效管理信息系统研发与维护以及绩效业务培训等。实务中以绩效评价业务最为常见，本文中的有关分析也主要针对绩效评价业务展开。

（一）内部影响因素分析

1、专业胜任能力。专业胜任能力是指受委托的服务机构所派出参与项目人员完成受托业务的能力，是影响委托业务质量的重要因素。它既要求项目组负责人具有专业知识和技能，包括定期接受专业的绩效培训，精通广泛的财政管理、预算管理、会计、审计、税法、企业管理等领域的标准与实务，同时又要求负责人能保证其组内的助理人员有足够的能力高质量地完成工作。另外，还要求其在完成受托业务时，保持应有的职业谨慎。财政资金绩效评价工作无论是后期效应的判定、评价问题的总结和归纳，还是相关的评价建议等，都需要大量的职业判断。由于评价结果对被评价方利益影响很大，评价建议对政府决策影响也很大，项目组的一个疏忽往往会导致整体工作的质量明显下降甚至造成难以弥补的损失。笔者在实务工作中发现，即使是具有良好社会声誉的服务机构，其派出的项目组也必须具备较强的专业知识、技能、经验和职业判断力，能够胜任受托业务，才有可能提供高质量的服务。如果项目组成员不具备执行受托业务的能力或业务经验不足，必然造成最终预算绩效管理业务质量的下降。

2、独立性。预算绩效管理委托业务还存在第三方机构的独立性问题。以绩效评价业务为例，如果是财政部门委托对财政资金使用部门开展的绩效评价，受托服务机构相应的独立性就高；如果是预算主管部门委托对下属单位开展的评价，受托服务机构的独立性次之；如果是有关部门委托第三方开展的自评价，受托服务机构的独立性相对前两者更弱。

（二）外部影响因素分析

1、市场价格因素。市场因素对绩效评价质量的影响主要体现在评价业务的费用上。在市场经济条件下，任何一种产品或劳务的质量都与其价格密切相关。在我国，政府部门经费开支越来越紧，绩效评价（包括其他预算绩效管理业务）委托业务的费用标准也相对较低。实务中很多地方对预算绩效评价业务采用“打包”付费的做法屡见不鲜，即将某几笔资金性质相近的业务统一打包，以某个价格一起委托给服务机构。一般情况下这个“打包价格”与服务机构的报价相差甚远，被打包财政资金项目的平均价格也远低于单独报价标准。服务机构出于业务拓展、市场占领或者增加自身声誉等原因，也承接下了此类“打包业务”。但出于性价比考虑，在实际工作过程中这些机构往往简化工作流程，比如减少实际投入的人力、改派低水平的人员参与、减少调研的次数及问卷调查的覆盖面等，服务机构提供的报告质量无疑将大打折扣。

2、被评价单位因素。按照党中央、国务院和财政部关于政府绩效和预算绩效管理的总体要求，结果应用是不可缺少的重要环节，绩效好坏须纳入政府决策管理参考，这是预算绩效管理的意义所在。因此，绩效评价结果成为财政部门安排以后年度预算的重要依据，同时成为政府实施行政问责的重要依据。出于自身利益的考虑，预算部门（单位）及其领导对预算绩效评价的结果格外重视，并在评价业务开展的过程中尽可能争取一个较为满意的评价结果，如不接受绩效较差的评价指标、不愿意提供于自身不利的相关材料等。而受托服务机构或出于日后业务拓展考虑，或不愿意与被评价单位关系搞得太僵，有时也无法百分之百地恪守独立性准则，这在一定程度上造成了评价结果的失真。

三、提升预算绩效管理委托业务质量途径探索

（一）多种渠道提升服务机构的服务水平

1、招标服务机构注重“三好”原则。即“好机构”、“好项目组”、“好项目组成员”。有实力中标预算绩效管理业务的服务机构，一般实力不弱，“好机构”基本上可以得到保障，重点还在“好项目组”、“好项目组成员”上。本文主要介绍江苏南通的实践，供业界讨论。南通招标在评标环节除审核各服务机构的投标书外，还实行投标机构答辩制，即各服务机构标书上所列示的项目组负责人与项目组成员需参加现场答辩，且要求中标后不得变更项目成员。答辩题目包括对项目的了解情况、对绩效评价程序的了解情况、对绩效评价专业知识的了解情况、对管理团队的见解等。答辩评委实行“采购人+专家”模式，采购人参与组织答辩，主要发挥其熟悉财政管理的优势，而专家评委可以增强答辩评审的水平。从南通的实践来看，此做法效果不错，如各服务机构派出的项目组人员通常是年富力强（年龄过大则答辩难以脱颖而出）且执业经验相对丰富的人员。

2、引导标书内容。要求标书重点放在项目评价大纲（评价指标设计为主体）、合理化建议、内部管理与质量控制、业绩、研究成果、信誉、团队力量等内容。这样一方面可以尽可能杜绝标书中的无效信息，绩效工作体现出绩效，另一方面，各服务机构也在标书制作过程中对投标项目及绩效工作有了深层次的了解。

3、合理确定费用标准和支付方式。目前，江苏南通绩效评价委托业务费用实行绩效费用法，即采用基础费用加绩效费用。基础费用由两方面数据得出：一是根据项目预算金额设计了100万元以上到5亿元以下共16档参考费用标准（根据南通市场服务机构各类业务收费标准测算得出）。二是各投标机构的现场报价，即基础费用=参考费用标准×70%+各投标机构对项目投标价的平均数×30%。绩效费用标准依据基础费用的一定比例计算得出，但其支付必须根据委托业务报告专家评审得分，即：绩效费用实际支付额=绩效费用应付费×委托业务专家评审得分÷100。如专家评审得分低于85分，则不予支付绩效费用。

从实践来看，这样的费用标准和付费方法较为合理且具有可行性。南通按此原则招标多家省内外投标机构，其中2015年度12项招标项目吸引省内外共30家机构报名，意向投标书82个，20家机构参与现场招标，有效标书48个，创本地政府采购招标史投标机构、现场人数数量历史之最。更为重要的是，绩效费用的引入从本质上而言是绩效的体现，避免了恶意竞争导致的“劣币驱逐良币”等现象，能够引导“优质优价”。

（二）财政部门人员参加评价项目组

从独立客观原则来说，财政部门不应介入评价项目组。但从我国目前预算绩效评价工作实际情况出发，财政部门介入项目组是保证预算绩效管理工作质量的有效方式之一。服务机构受财政部门委托对财政资金使用部门开展绩效评价，多数情况下这些部门是被动的，心理上难免产生抵触情绪，如果完全由服务机构单独与部门沟通，效果往往难以尽如人意，出现比如“单位负责人不在家”、“某某资料我们没有”等现象，评价工作进度和质量都受到影响。而财政部门本身负有对财政资金使用的监管职能，参与到绩效评价工作中可以有效规避部门推诿的现象。另一方面，财政工作人员相对于第三方服务机构而言，更为熟悉预算项目及财政管理工作的特点，对决策管理问题的把握更为准确。

当然，随着绩效评价工作的深入开展，绩效管理的日益严谨，传统预算管理模式的更新，部门既得利益的打破，思想认识误区的澄清，财政部门退出项目组，服务机构体现出充分的独立性是可以预见的。

（三）实行专家评审制

专家评审制即由委托方聘请专家对服务机构提供的服务进行评审，较多的应用于绩效评价工作中，即专家对服务机构出具的绩效评价方案和报告进行论证评审。

在绩效评价方案和报告环节引入专家评审意在提升绩效评价报告质量。实务中专家评审还有助于打破部门利益，平衡评价方与被评价方的关系，真正体现绩效管理的初衷，也是社会力量参与绩效评价工作的重要途径。当然，这对专家的要求也相对较高。一方面，专家主体是各领域中业务精湛的人员，如行业管理专家。人大代表、政协委员、财经审计人员等通常也被纳入到专家队伍中来。专家的专业性能确保评价方案和报告中疏忽的地方得到弥补，例如绩效评价指标体系设计得不合理、评价发现的问题不够深入、预算应用建议不够到位等。另一方面，专家敢于说、巧于说，其权威性有助于揭示评价过程中反映的实质性问题，无论是服务机构还是被评价单位，对指出的问题基本上无法回避，从而保障评价结果的真实性和公允性，使绩效评价真正为预算和项目管理提供参考价值。■

（作者单位：江苏省南通市财政局）