绩效评价与公交企业的财务管理探析——以A市公共交通绩效评价为例

●周宇飞 李文思

绩效评价与公交企业的财务管理探析
——以A市公共交通绩效评价为例

●周宇飞 李文思

绩效评价强调从“绩”与“效”的角度审视项目，这使得绩效评价为评价相关的管理主体带来了一种结果导向的管理方式变革。这种变化不仅使财政部门的预算管理更加直接、有效，对于预算支出部门来说也是加强内部管理、内部监督的一剂催化剂。而对于国企、事业单位来说，财政支出的绩效评价更能够促进企业生产组织、财务管理和内部控制的发展，形成以绩效为准绳的良性发展模式。本文将以A市公共交通绩效评价为例，具体阐述绩效评价在企业管理，特别是财务管理方面带给公交企业的变革与思考。

一、A市公共交通公司概况

公共交通是城市运行和发展的基础，方便、快捷的公共交通具有集约高效、节能环保、降低碳排放量等优点，已经成为广大人民群众出行的重要途径。

A市市域内公共交通主要由A市的国有企业——A市公共交通公司（以下简称“公交公司”）承担。公交公司在2011-2013年期间规模扩张迅速，企业员工数量逐年上升，2013年达到9708人，其中驾驶人员为7851人，占80.87%；2013年公交公司年度新增车辆526台，退出车辆371台，车辆总数增长到4588辆，折合标台车辆数为5947.92标台。

然而，随着近年来物价水平的上涨和公交票价优惠政策的实行，公交公司面临着收入不足与成本上涨的矛盾，对政府财政补贴的依赖逐渐增大；加上政府监管职能划分不清晰、路权保障不力、场站建设困难重重、缺乏有效长远的线网规划、成本结构与人员结构不尽合理等一系列内外部问题的出现，公交公司的发展遇到瓶颈。

二、绩效视角下的企业财务分析

由于公交财政补贴与公交公司的收入、支出特别是盈利或亏损紧密相关，为分析财政资金投入到公交领域的绩效情况，首先需要清楚认识公交收入、成本的变动规律，才能准确计算公共交通成本、从而提高资金效益。现对公交公司2011-2013年财务状况进行汇总、核算和分析。

首先审视公交公司三年来关键运营指标情况（如表1所示）。

可以看出，年客运量、年运营里程、年末线路总数等核心业务指标三年的增长率均达到了10%以上。2013年客运量、营运里程较上年分别实现了5.50%、6.46%的有力增长。（如表2所示）

结合上文运营数据对公交公司近三年财务状况（财务核心指标及变化趋势如表2所示）进行分析：从收入情况来看，近年来公交公司收入总体保持平稳。在2013年企业收入中，主营业务收入为 64272.56万元，占总收入的87.70%。企业的主营业务收入与客运人次相比，相当于平均每运送1人次乘客收入了0.73元；企业的主营业务收入与营运里程相比，相当于平均每运营1公里收入了2.80元。（如表3所示）

从成本情况来看（主要成本结构及变化趋势如表3所示），近年来持续增长且增速平稳。2013年企业总成本为187208.51万元，折合每客运人次成本为2.12元，折合每运营公里成本为8.16元。针对主要成本逐项分析如下：

表1 2011-2013年A市公交行业核心绩效增长情况

其一，人员成本快速增长，三年复合增长率达27.94%。这主要源于近年评价，最终评价结果为“良好”。评价方进一步从公交补贴的3E（效率性、效益性、经济性）角度对各类数据作出归纳与解读。

表2 2011-2013年A市公共交通公司财务状况汇总

表3 A市公共交通公司2011-2013年成本增长情况

从公交补贴的效益性来看：

第一，公交客运量、营运里程等实来物价水平上涨带动最低工资标准和社会平均工资水平的上涨。

其二，单位燃料成本逐年上升。无论是从每公里的燃料消耗来看，还是从每客运人次的燃料消耗来看，燃料成本均处于上涨。

其三，折旧费用上涨迅速，三年复合增长率高达147.36%。折旧费用的上涨主要源于近年来车辆更新力度的加大，数量大、新能源车等新采购车辆的单价较高导致了折旧费用的上涨。

三、绩效评价的结论及分析

在前文财务分析的基础上，A市公交绩效评价工作遵循财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）提出的项目支出绩效评价框架体系，结合绩效评价实务经验，将关注重点集中于产出和效果之上，并增加了对项目影响力因素的考核。在以上原则指导下，评价组研发了本项目评价指标体系及评分标准，包括4类一级指标，11类二级指标，46个三级指标（不再罗列和赘述）。通过数据采集、问卷调查及访谈，对A市公交补贴绩效进行客观现跃升。在公交补贴及票价优惠政策对公交行业发展的有力引导和推动下，A市公交的年客运量、年运营里程、线路总数、在运营的公交车辆等均保持了5%以上的年复合增长率。

第二，广大市民出行成本降低，受益显著。2013年A市居民平均每人次乘坐公交的成本为2.12元，政府财政对每人次补贴了1.29元，公交企业其他业务收入补贴了0.10元，A市居民实际平均每人次仅付出0.73元，在国内处于较低水平。

从公交补贴的效率性来看：

第一，公交财政投入满足了公交运营的基本需求。A市公交补贴总额在2011-2013年间快速增长，2013年补贴总额已近10亿元/年，弥补了公交公司80%以上的亏损。

第二，公交投入产出比逐年上升，效率性下降。投入增大的同时，单位投入与产出相比的效率却在逐年下降，这与票价优惠力度大、营运成本上升快相关。

第三，公交公司人员、车辆、线路资源配置未达理想状态。2013年A市公交驾驶员人车比为2.12∶1，每万人人均标台为12.25台，线路重复系数为4.13，与行业标准或业内领先标准有一定差距。

从公交补贴的经济性来看：

第一，公交公司成本总体增长较快。2013年公交公司总成本增长率为20.38%，近年来成本持续快速增长。

第二，公交公司燃料成本控制不佳。在剔除物价因素计算后，燃料成本的上涨仍高于成本上涨的平均水平，且超过了客运量、运营里程的上涨。单位里程、单位人次的燃料消耗高于历史平均水平。

四、绩效评价问题剖析与改进建议

上文通过对A市公交公司的财务分析、3E分析，评价方已得出一些直观结论。进一步通过对A市财政部门、交通主管部门、国资管理部门和公交公司的深入调研，评价方对数据背后的问题有了更加客观和深刻的认识，据此提出了目前A市公交补贴、运营和发展的主要问题。

一是财政补贴模式与票价政策问题。现行财政的公交补贴政策仅建立在人次补贴的基础上，而未能审视公交公司成本的合理性，也无法准确预测补贴额度从而解决因票价优惠而导致的企业亏损，造成财政补贴预算不准和追加补贴的无序。票价优惠幅度过大令公交补贴增长较快，收入不足导致的亏损在历年形成了财政的巨大负担。

二是政府职能定位与监管保障问题。A市政府管理部门责任与公交公司的责任划分有待进一步明确，管理关系有待理顺。此外，A市公交发展还存在着路权保障不到位、公交专用道落实速度缓慢、公交信号优先系统尚未建立等问题，对公交正常的生产运营秩序造成了影响。A市公交场站建设缺乏有效规划、管理和协调，现有的组织、资金难以保障公交场站的建设，也难以保障公交的长远发展。

三是公交企业成本控制与管理问题。公交公司缺乏科学合理的线网规划手段，线网规划不合理导致燃料成本上升。公交公司既缺少行业主管部门的明确目标和指导，又在实际操作中缺乏科学有效的客流调查与线路优化机制，线路开设和优化的依据不充分，造成线路重复系数较高、各城区的线路资源配置不均，线路运营的不经济导致客运效率降低，客观上增加了额外的燃料成本和车辆消耗，也在一定程度上造成财政公交补贴的低效和浪费。此外，公交公司还存在信息化平台可应用程度较低的问题：对运营和财务数据的综合挖掘应用和分析还不够深入，未能在生产中发挥强有力的作用；对于本次绩效评价和成本规制研究，数据系统的可用性和全面性存在不足。

根据以上问题，评价方提出了以下有针对性、可操作性的建议。

一是建立“预补+清算”的公交补贴政策。建议补贴政策完善为预补（预拨补贴）+清算（公交成本规制补贴）模式，方式为年内按月预补，主要针对公交公司的驾驶人员成本和燃料成本；年终进行成本规制清算，成本规制审计与绩效评价相结合，确保清算的客观性和准确性。对于车辆折旧部分资金，建立公交车辆更新资金池，专门作为以后年度公交公司车辆更新的资金来源。财政部门可加强与公交主管部门的沟通协作，在今后合理恰当地制定和修订公交成本规制办法，有目的地对重点方向进行引导、监督和反馈应用。在条件允许的情况下，建议政府相关部门探索性地研究票价优惠的合理机制，减轻财政负担。

二是建议建立多项职能的、跨多个部门的A市公交优先发展管理部门，统筹、协调公交事业相关的场站和线路规划、路权保障、行业监督和管理、政策执行与补贴等多项工作。加强行业监督指导与管理，督促公交公司制订年度公交运营计划及目标，强化年度考核，建立完善的客流监控与反馈机制，建立科学有效的客流调查机制。落实公交先行，加强公交路权保障，合理制订并加强公交有关的规划落实，在目前政策指导下对场站做合理开发。

三是强化公交公司的内部控制。公交公司应建立科学、量化的客流调查机制，在主管部门指导意见的基础上，对年度线路进行基于客流调查的优化调整，对中远期线路作出合理规划。根据客流需求情况优化线路班次，降低线路空驶率，控制燃料成本，提升人员、车辆与线路配置的均衡性。加强公交企业信息资源管理，加快公交企业信息化的建设，利用先进的信息化系统去整合企业现有的生产、经营、设计、制造、管理环节，方便管理的同时也为公交管理部门的监督和为财政部门的补贴提供有效的数据支撑。

五、绩效评价对加强公交企业管理的启示

本案例中，绩效评价的开展不仅有助于提升财政部门的管理水平，同时也对A市公交公司的财务规划、运营组织、人员管理、内部控制等各个方面产生了极大的触动，促使公交公司对管理方式和管理方法做出了有针对性的变革和调整。以上事实说明：政府与企业的管理均可从绩效评价中获益，绩效评价分析得出的结论可以同时辅助于政府的政策决策与公交公司的经营管理决策。两者虽然目标不同，却又通过财政补贴连接起来，因而在评价结论的结果应用上可以各取所需，改善各自的管理体系与方法，在绩效评价的大生态中提升各自管理的高度，这对国企或事业单位的体制改革与创新均具有深刻的意义。

特别应当指出的是，绩效评价的过程与结论能够改进国企或行政事业单位的财务管理，而改进其财务管理又能够进一步提升单位、项目的绩效，二者之间相辅相成、互相促进。利用绩效评价的数据进行横向、纵向分析，可以更加深刻有力地促进国企、行政事业单位管理手段的提升。本案例中采集和运用了大量数据特别是对财务数据进行了分析与支撑，有力说明了公交公司与政府之间的关系以及公交公司运营中遇到的一系列问题，从而以结果倒逼管理手段变革，促进公交公司为了达到更高水平的公交绩效而作出财务规划、运营决策、日常管理机制和办法上的修订完善，这是开展绩效评价的又一意义体现，也充分说明了今后继续在国企、行政事业单位开展绩效评价的必要性。

开展绩效评价的基础在于对数据的获取和分析，实现今后常态化绩效管理与改进的基础也依赖于各项数据的采集与管理。然而，目前各级政府、国有企业、行政事业单位的数据管理基础还很薄弱，对于财务、业务数据的信息化系统还不成熟、全面，各个数据系统之间也无联通，无法做到动态的、统一的采集，更不必说对数据的日常监控、分析和应用。因此，本案例的另一启示是：从绩效管理的要求出发，各级政府、国有企业、事业单位应加强单位数据管理，在有条件的情况下逐步建立本单位的绩效管理系统、数据分析系统，通过智能、科学、及时、有效的数据监控与分析，为决策和管理提供必要依据。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）