财政预算评审机制问题与对策研究

●任会扬 王茂森 倪志良

财政预算评审机制问题与对策研究

●任会扬 王茂森 倪志良

编者按：经济新常态下，面对财政收入中低速增长和财政支出刚性增长，需要从优化支出结构、提高财政资金使用效益寻找对策。日前，财政部印发《关于充分发挥预算评审中心职能作用 切实加强预算管理的通知》，强调“预算评审是加强和改进预算管理的重要手段”，要求建立预算评审机制，全过程参与预算绩效管理。将预算评审机制置于预算管理、财政改革之中，充分发挥预算评审的作用，有利于规范项目预算支出，提高财政资金使用效益。本期专题围绕“建立健全预算评审机制”特邀财政学者及实务工作者展开探讨，进一步推进预算管理制度改革。

一、引言

当下，我国经济发展逐渐步入新常态，经济由高速增长转为中高速增长。这种变化对于财政运行的影响是立竿见影的，其中最为显著的影响是财政收入增速减缓。2014年中国财政收入同比增长8.6%，增速跌至近23年以来新低，也是自1991年以来全国财政收入增速首次回到个位数时代。而2015年的情况也并不乐观，根据本年度财政预算，2015年全国一般公共预算收入154300亿元，同比增长7.3%，财政收入增速下降态势将会持续。

在经济增速放缓以及财政收入增速下降的大环境下，人口老龄化不断加剧，生态环境修复治理工作日益急迫，城乡二元结构导致乡镇农村公共服务短缺，中西部地区基础设施建设亟待加强……财政收入增速持续下降与财政支出继续刚性增长之间的矛盾将会在中长期内给我国财政系统带来严峻的考验。仅仅通过加强税收征管的力度以覆盖以前税款征收的盲区，甚至通过增加国有土地出让数量或者通过PPP模式带动社会资本流入等途径，是无法根本性地解决这一矛盾的，也是不可持续的。“开源”难以为继，“节流”就尤为重要。加强预算管控，提高财政资金使用效益，让财政的每一分钱都起到应有的作用，这一过程中，预算评审将扮演重要角色。

自2014年预算管理制度改革全面开展以来，预算评审体制的完善已经取得了重要进展。2014年8月，原财政部投资评审中心更名为预算评审中心。名正则言顺，更名之后的预算评审中心将更加专注于预算评审和绩效管理工作，这为预算评审工作奠定了良好的组织基础。党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，必须深化部门预算，完善预算编制，加强审计监督，建立现代财政制度。深化预算管理制度是新一轮财税体制改革的重要一环，而完善预算评审机制是加强和改进预算管理的关键环节。

二、财政预算评审机制存在的问题

部门预算改革以来，预算评审工作有序推进，评审范围不断扩大，评审形式不断丰富，参与评审机构的专业化程度不断提高，预算评审工作步入常态化轨道，预算评审对预算编制的支撑作用日益显著。但也应当看到，与预算改革和发展的要求相比，当前预算评审工作还存在一些亟待解决的问题。

（一）预算评审机构职能定位不清晰，管理体制不统一

预算评审机构肩负着部门预算项目审核的重任，“名不正则言不顺，言不顺则事不成”，因此，必须要明确其职能定位。但就目前的发展而言，预算评审在管理体制上依然存在不统一、不规范等现象，主要表现在：

1、各省市财政部门对预算评审管理分工不统一。多数省、市基本建设项目和专项项目由预算处负责或者财政局局长直接管辖，而有的则是由财政部门经建处负责。预算评审管理部门的不统一，造成分工交互错位，导致目前各地投资评审的职能定位、工作重点的不同，影响财政预算评审的科学性和准确性。

2、预算评审机构性质和评审人员组织方式不统一。目前全国评审人员的管理模式主要分为四种：⑴公务员管理模式：工作重点侧重于预算评审管理和委托中介机构进行预算评审，注重发挥评审的财政职能，但是该模式在职人员大多属于管理型，对具体项目预算评审了解不多，工作效率和积极性难以保证。⑵参照公务员管理模式：主要由有资质的预算咨询机构对项目进行预算评审，能够充分调动工作人员积极性。⑶全额事业单位管理模式：经费实行全额拨款，聘用专业技术人员与本单位在职人员一同对基本建设项目和专项资金实施预算评审和核查，该模式在资金审减上有显著成效，但是由于选择上的缺陷，可能会存在评审人员评审经验和责任心不强等现象，从而影响预算评审的科学性和合理性。⑷自收自支管理模式：经费主要来源于本单位的行政事业性收费，虽然表面上财政预算评审发挥了一定作用，但该模式使评审职能与财政职能完全割裂开来，不利于评审职能的充分发挥。

此外，从中央部门到地方各级财政机关，预算评审规章、评审标准、评审范围也不尽相同，尤其是在预算评审准备阶段，各地方财政机关存在较大差异，究其原因，还是对预算评审的职能定位问题没有明确的认识。

（二）财政预算评审覆盖面相对狭窄，参与广度与深度不够

“建立公开、透明、规范、完整的预算体制，基本前提和工作重点首先是实行全口径预算管理。”这要求预算评审范围要有全面性，理应涵盖各类财政性投资和专项支出。随着公共领域投资规模的不断扩大，政府财力的不断增强，科技、教育、农业等部门项目越来越多，评审范围虽然有所扩大，但受客观条件的限制，预算评审范围划分依然不够明确。尤其是地方预算评审，由于地方利益驱使和地方部门职责分配不明晰，造成评审覆盖面相对较窄，投资领域普遍存在“高估冒算”情况。

目前我国预算评审的范围主要是财政建设项目，尤其是政府重点项目。但是由于受绩效管理体制制约，预算评审工作主要集中在对项目经济性审查上，并没有对项目进行充分的可行性研究论证，项目本身的社会效益、可行性、合规性、合理性设计极少涉及，甚至被完全忽略。

此外，财政预算评审监管涉及部门众多，各部门职能相互交错，责任机制不健全，项目领域过于专业化，排斥参与机制和沟通渠道缺失，限制了公民话语权的表达，难以进行有效群众监督，监督出现主体缺位。同时，受财政部门委托进行评审的资质机构只能被动接受评审工作，听命于委托部门，没有自主选择的权利，缺少话语权和监督权，缺乏积极性。

（三）各地财政预算评审工作运作模式不统一，跨区域评审工作效率低、质量差

财政预算评审工作在我国存在的时间并不长，属于一个新生事物，各地政府对预算评审认识存在较大差异，导致各地工作开展情况各异。目前财政部并未就预算评审运作模式作统一规定，而是交由各地方财政部门，根据本地实际情况，自行制定暂行规定，从而出现“百家争鸣，百花齐放”的现象。

我国现行财政预算评审的运作模式主要有：一是人大或政府授权财政预算评审机构全权负责对项目预算进行审核评审；二是各地政府财政部门授权财政预算评审机构实施财政预算评审业务；三是财政行政业务处将预算评审业务委托给财政预算评审机构或社会中介机构进行评审。

运作模式的不统一，各地财政部门在预算评审运作标准和流程上各不相同，严重影响财政预算评审工作正规化和规范化建设。随着我国经济的发展，区域间经济合作越来越频繁，财政预算评审工作不再仅仅局限于某一地区，跨市、跨省、跨地区的区域间合作项目越来越多，由此带来的预算评审工作量也逐步增大，这对预算评审工作运作模式的统一性提出了更高要求。现行各自为政的工作模式显然难以适应开展区域经济合作的需要，导致跨区域预算评审工作效率低、质量差。

（四）对中介机构监管不到位，评审风险难以预料

由于评审项目的专业性和复杂性、评审任务重、专业人员紧缺等问题，预算评审组织模式逐步向建立中介机构库和专家库方向发展。然而，财政部门对于委托社会中介机构进行预算评审并没有规定具体工作流程和标准，缺少流动考核淘汰机制和有效的监管手段，导致政府部门处于相对被动地位，中介机构管理职能缺失，评审质量难以保证。中介机构监管不到位，权力过度膨胀，在部分地区，甚至将中介机构等同于财政预算评审机构，两者职能完全翻转，财政预算评审机构沦为中介机构的服务单位，对其出具的评审报告作为决策的绝对依据深信不疑。但是中介机构和政府财政部门有着本质区别：政府预算评审部门所代表的是群众利益，行使政府管理职能；而社会中介机构归根到底还是企业性质，靠收取委托单位中介服务费来保证自身生存、发展，以利益最大化为目标。目标的不同导致工作标准的不同，缺少财政部门的监管，中介机构评审掺杂过多人为因素，追求短期利益，缺少全面整体规划，无法宏观把握项目概况和问题，致使预算评审风险难以预料，难以充分利用中介机构这一社会资源为政府预算评审服务。

（五）政府预算时效性强，预算评审时间有限

提高预算的时效性一直是预算编制的追求之一，在一定的时间内完成预算编制意味着预算评审必然有时间限制。这对预算评审工作来说是一个挑战，考验着每一个预算评审工作人员。由于项目支出预算日益完善、科目愈发细化，预算评审的工作量也加速增长，况且我国采用的“二上二下”预算编制方式有着严格的时间限制，再去除预算审核以及部门之间预算信息传递延迟所耗费的时间，真正留给专业技术人员去进行预算评审的时间往往捉襟见肘。没有足够的时间，加上以往财政预算评审所存在的问题造成的低效率，直接导致了预算评审工作不到位或者质量不高。

在预算评审时间有限的情况下，预算评审工作的难度却越来越大，专业性也越来越强，信息不对称的情况出现频率增高，对技术水平、数据处理能力的要求也越来越高。如何在规定期限内高质量地完成大量繁琐的数据评估、项目评审工作并产生预算评审的结果是一个亟待解决的问题。

三、国际财政预算评审制度经验借鉴

（一）美国预算评审制度概况

美国的财政体制由独立预算的联邦、州和地方三级构成。政府预算评审涉及面极广，包括农业建设、公共设施、环境治理等。国家法治化程度高，法律体系健全，不仅有如 《公司法》、《采购法》等公共法律约束，以保证运作模式的统一，各州还制定适合本地实际情况的技术标准和规章，作为国会立法的补充。美国财政预算评审的特点主要有以下几个方面：

1、预算评审重视项目的可行性研究。首先分析项目经济性，对项目概念、影响项目可行性关键因素等方面进行分析，对于有投资机会的项目再通过全面深入的技术论证，为预算决策提供依据，大型公共项目最终预算审批必须经过议会批准。

2、多层次监管体系。美国政府预算评审项目监管分为国会监管、政府部门监管和公众监督三个层次。会计总署负责国会监管，它有权接触所有的政府文件，对政府预算项目进行审计，通过发布审计报告等形式行使监督权。预算管理办公室负责政府部门监管，发布政府部门预算评审规章制度，对项目预算审定和资金分配进行评审，此外，政府内部还设有专门的监管机构，对年度预算进行监督管理，形成工作报告，对于存在的问题，可直接向法院起诉。公众监督主要是通过听证会、专家委员会等形式对预算活动进行监督，有关监管部门检查报告也一律对外公开。

3、项目监管程序化、定量化。美国各监管机构严格按照法律规章要求进行检查，不允许随意越级、跨部门进行评审，工作严谨规范。政府在预算评审过程中尽可能采用定量指标来衡量被评审项目，并将评审过程记录在案，为项目后期实施提供技术支持。

（二）德国预算评审制度概况

德国各级政府在预算评审方面有较大自主权，实行“以法律确定的分级管理体制”。 在预算评审方面，联邦政府、州政府、乡镇政府都有各自的法律。优点显而易见，评审能充分考虑本地实际情况，最大限度调动当地政府积极性，但同时也存在由于各地法律法规不统一，降低跨区域评审效率的问题。其预算评审的特点主要有以下几个方面：

1、预算评审采取行政管理与市场结合方式，预算管理极具科学性。设立独立于财政系统的专门机构对投资项目进行预算评审，项目申请单位除需上报项目总预算外，还要提供各项费用和应达社会经济效益的专门预算，作为辅助材料接受评审。

2、实行四级监督机制。为保证预算评审的公正性和正确性，德国建立由内部监督、审计监督、联邦议会监督和公众监督组成的四级监督机制。内部监察处负责内部监督，由国务秘书直接领导，以《联邦政府官员法》为依据，对政府官员和参加项目人员的经济活动进行监督。联邦审计署负责审计监督，是依《基本法》设立的独立机构，行使监督职权时不受任何政府部门的制约，对项目合法性和经济性进行独立评审，对于决策者的违法行为可直接进行处罚。联邦议会监督主要是通过联邦议会对大型项目或专项工程进行论证监督。公众监督则与美国类似，主要是通过听证会、专家委员会等形式对预算活动进行监督。

三、完善我国财政预算评审机制的对策建议

（一）构建高效的专家评审机制，实现人才共享

预算评审工作应与加强专家库建设和管理同步规划、同步实施、相互配合。各级政府主管部门应建立本地区预算评审专家库，实现专家库人才纵向共享。同时也可以跨地区联合组建，实现专家库人才横向共享。在具体项目预算评审过程中，根据项目类别组织不同专家评审团，发挥各自优势，保证评审的高效性和科学性。

专家选拔要制定法律性制度规定，按照“开放、流动、透明、择优”的原则，对选拔条件、管理方式、费用标准等进行统一说明，面向全社会对专家人才进行综合考评选拔。开发专家抽取程序软件，对于具体项目的评审，在专家库中利用程序随机抽取具有相关专业优势的专家，防止人为操作的不公平。加强对参加评审专家职业精神和专业操守考察，建立终身责任追究制度，确保预算评审不流于形式。

（二）积极拓展政府评审范围，实现预算评审全覆盖

按照新 《预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》以及新一轮财税体制改革的要求，积极拓宽财政预算评审范围。政府财政预算评审首要目标是服务社会，保障群众利益，绝不能局限于项目本身的经济性和市场收益，忽略项目所产生的社会收益或成本。目前我国预算评审主要针对部门预算中的项目支出预算，评审项目多属于购买性支出的范畴，侧重于其本身经济性。对于经济性不佳，社会效应相对突出的项目，除专项安排外，极少包括在内，破坏预算评审范围完整性，因此，应加快改革步伐，将此类项目纳入预算评审的范围。

此外，拟纳入中央部门项目库、预算执行中拟申请追加预算以及内容或支出总规模等发生调整的项目，理应全部履行或重新履行预算评审程序，避免政府预算评审部门职能缺位，做到应审尽审。

（三）统一政府预算评审运作模式，满足区域经济合作需要

无规矩不成方圆，健全预算评审机制应尽快制定和完善运作模式相关法律法规，规范预算评审方式。从长期来看，预算评审机制应对各地预算评审机构设立统一标准，坚决杜绝各地财政部门各自为政现象，确保预算评审工作规范化和正规化。

由于我国地区间经济发展不平衡，工作开展情况也各不相同，想要一步实现运作模式的全国统一难度较大，因此应分阶段进行改革，逐步实现财政预算评审工作运作模式的全国统一。可先进行运作模式的区域统一，打破地方行政区域界线，将经济发展相近、区域间经济合作密切的地区，比如长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等地区，实现跨省区域统筹，为实现全国统筹提供一个缓冲期，待时机成熟，再由区域统筹平稳过渡到全国范围预算评审运作模式的统一。

（四）实施嵌入式监管，建立多层级监管体系

预算评审的生命力在于结果的有效运用，通过事前审核、事中控制、事后检查与评价相结合的方式，将预算监管准确嵌入预算编制、执行、决算的重要环节和关键节点，实现对预算的全过程控制，从而有效化解各环节、节点的操作风险，提高管理成效。

多层级监管系统的建立可借鉴美国、德国制度经验。第一，加强立法，做到有法可依。第二，设立独立于财政部门的专门机构，保证其不受政府财政部门制约，并可接触到有关预算评审的文件，以审计报告形式行使监督权。第三，设立专门负责监督政府预算评审官员、专家和参加项目人员经济活动的内部监察机构，并对年度预算进行监管，形成工作报告，对于存在的问题，直接向法院起诉。第四，要加强公众监督力度，增加政府信息公开透明度，多渠道发布听证会、专家委员会信息，公开监管部门检查报告。

（五）优化预算评审流程，统筹评审项目

要坚持预算评审“限时办结”，不能影响预算编制进程，如果因为预算评审而使预算失去时效性就成了本末倒置，预算编制也就失去了意义。为此，首先要提高整个评审流程的规范化程度，从规范送审资料做起，坚决杜绝资料不完善、有缺漏等现象的发生，为评审人员迅速开展工作打下良好的基础。其次，要统筹把握每项预算评审项目，项目中涉及的专业领域相关专家要提前通知到位，及时掌握相关情况，不能在评审过程中遇到问题时再临时抱佛脚。如果相关人员的时间协调不好则会造成大量的时间浪费。例如，一项基建项目如果事前没有统筹规划，临近挂网招标才开始评审，相关专家又没有及时到位，造成评审时间不足，只能临时突击评审，这样一定会影响评审质量。■

（本文获得南开大学基本科研业务费专项资金项目 “南开大学2014年廉政研究专项”、天津社科项目“适时提高我国县级财政占比研究”的支持）

(作者单位：南开大学经济学院)