解决执行难问题的路径思考

文/朱新林

解决执行难问题的路径思考

文/朱新林

“法者，治国之重器”，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。公正是法治的生命线。司法不公对社会公正具有致命的破坏作用，而司法公正对社会公正具有重要的引领作用。作为司法工作重要环节的执行程序被称作“社会公正最后一道防线的最后一个环节”，关系到生效法律文书能否实现，对于维护当事人的合法权益，促进司法公正公信，建设法治社会具有十分重要的意义。

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“切实解决执行难，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。”解决执行难的进军号角再次吹响。根据有关专家学者的总结，执行难主要集中表现在四个方面：被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行难求、被执行财产难动。造成上述执行难现象的存在，既有社会层面的原因，也有执行机制自身存在的不足。从社会层面来看，影响执行工作的因素大量存在：一是社会诚信体系并未建立健全，对一些市场主体缺乏有效的监管，逃避、规避执行的现象时有发生；二是地方保护主义仍对执行工作产生一定程度的干扰，委托执行的效果还不理想；三是无财产可供执行案件在未结案件中占有很大比重。执行难问题在执行机制方面的原因为：《强制执行法》及相关司法解释尚不健全，执行力量与执行手段不足，执行人员素质参差不齐等。

实际上，经过多年的探索与奋斗，全国法院系统已经逐渐找到了解决执行难的正确路径。无论在观念、理论，还是在制度、实践的层面，法院的执行工作都取得了长足的发展和进步。

2013年11月，在全国法院执行工作规范化信息化建设现场会上，最高人民法院院长周强提出了“一性两化”基本工作思路，即依法突出执行工作强制性，全力推进执行工作信息化，大力加强执行工作规范化，为新形势下推进人民法院执行工作指明了方向。

强制性是法院执行的本质属性，没有强制性作保障，执行工作就无法顺利开展。在依法突出执行强制性方面，最高人民法院联合最高人民检察院、公安部，在全国部署开展了集中打击拒不执行判决裁定等犯罪行为的专项活动；各级人民法院在具体执行时，还注意依法用足用好罚款、拘留等强制措施。目前，最高人民法院有关部门正在就“拒执罪”的适用条件和程序等问题开展调研论证，努力解决“拒执罪”立案难、适用率低的问题，切实发挥其在遏制规避、妨碍、抗拒执行方面的威慑作用。

当今社会已进入信息时代，加快推进信息技术的全面应用，满足审判执行工作需要，满足人民群众多元司法需求，是新时期人民法院的重要任务。可以说，整个法院系统的信息化建设现在已经取得了长足进步。具体到执行领域，主要是建立起了覆盖全国的网络执行查控系统、案件流程管理系统、案件流程公开系统、失信被执行人信用惩戒系统和远程指挥系统等。执行信息化推动了执行模式的深刻变革。现在，覆盖全国的法院网络执行查控系统已经基本建立，任何一家基层法院都将能通过这个系统查询被执行人在全国范围内的银行存款等财产信息，查人找物之难将渐行渐远。

在执行规范化建设方面，一方面，着力完善执行司法解释体系和相关的执行操作规范，把执行权关进量身定做的“制度笼子”。如《关于执行程序中计算迟延履行期间的债务利息适用法律若干问题的解释》、《刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》、《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》等已经公布实施，另有一些相关司法解释已经或准备提交最高人民法院审委会讨论。另一方面，通过执行信息化建设促进执行规范化建设。如以信息化的手段设置执行案件关键节点的管理与控制程序，通过执行案件流程公开把执行关键节点的信息分别向当事人和社会公开，置于当事人及社会的监督之下，形成阳光、动态的运行机制，使执行人员必须在规范状态下履行职责。

然而，在执行的过程中，以“一性两化”为指导还需要注意以下问题。

在强制执行过程中要体现司法独立性，增强执行工作的权威性。司法权威是法律权威的重要体现，是衡量一个国家法治建设程度的重要尺度。司法独立是树立司法权威的前提和保障。只有树立司法权威，确实保障司法的独立公正才能保证国家法律的正确统一实施，才能真正树立起法律的威严，最终实现法治中国、平安中国。那么，在强制过程中又如何体现司法独立，保证执行的权威？司法独立有三层含义：一是司法活动不受司法机关以外的任何因素干预，有干预的司法活动不可能是独立的；二是司法活动由司法机关自主进行，完全自主；三是司法活动只对法律负责，只服从法律。这是法院在强制执行过程中必须遵守的原则和准则。如在执行强制拆迁案件中，法院要独立依法审查、依法执行，不能体现出法院与政府是利益的共同体。也就是说，法院在执行中不能邀请由政府主管的综合执法、公安、公证、城建等部门参加，这会给被执行人以法院与政府是一伙的印象，增加被执行人的抵抗情绪。对于政府确实引入商业开发因素或补偿确实不充分的，法院要对政府的执行申请予以驳回。同时，法院也不能为缓和矛盾，对确实无理的被执行人搞无原则的妥协。只有法院在执行过程中体现出独立、公正，执行才能更好地进行。这也是国家将强制拆迁的强制执行权交由法院来行使的初衷，即通过司法权对地方政府的征用行为进行约束，防止出现不公正的征用，以保障被征用者的合法权益。

法院信息化建设是必然的趋势，就执行工作而言，加强信息化建设是推动执行模式深刻变革的力量源泉，是参与社会诚信体系建设的重大举措，是促进司法公开的有效途径，是实现执行规范化建设的重要抓手。因此，作为推进司法公开的重要方式，信息化建设要坚决摒弃“怕出丑、怕亮相、怕公开”的狭隘观念，牢固树立“司法公开、服务为民”的意识；要顺应信息化的发展趋势，在保护国家机密和个人隐私的前提下，遵循“能公开尽量公开”的原则，以“天平工程”建设为载体，努力建设执行信息公开平台。因此，要以执行指挥系统建设为契机，大力推进执行信息公开平台建设，进一步拓宽执行公开的范围、方式和渠道，将法院全部执行活动置于社会各界的广泛监督之下。

此外，要坚决摒弃把执行信息化建设简单地理解为“无非是采购些新设备，换些新产品，设计些新软件”的观念，要牢固树立“超前、节约和高效”意识，将信息化建设作为提升审判执行效率、增加司法服务容量、拓宽司法服务渠道的重要载体；再有，建设是手段，应用是目的，要正确认识建设和应用的辩证关系。只有硬件建设，应用跟不上，执行信息化建设就面临着“最后一公里”、“最后一层窗户纸”的局面，不可能达到建设的目的。应用水平高了，应用范围广了，可以使广大工作人员亲身体会到信息化建设带来的方便、高效和快捷，激发他们对信息化建设的热情，使其能自主、积极地参与其中，在无形中转变思维模式和行为方式，为开展更大规模的建设奠定坚实的思想基础。

执行工作规范化，是适应民主法治建设新形势，解决执行难、提高执行效率、维护权利人合法权益的需要，也是构建法治社会、和谐社会的需要。规范化是科学管理的共同要求和基本要求，是各种管理体系的共同追求，执行规范化极具现实针对性。执行工作总体规范的要求和目标包括执行行为应当合法合理，程序应当严谨，手续应当齐全，文书的外在应当严肃和整洁，内在应当说理流畅，执行行为应当庄重文明，时间地点妥当，方式方法得当。然而，各地在实践中却出现了不少问题。很多法院的执行局及业务庭室均可办理执行案件，这些部门同时开展执行工作，措施各异、标准不一、人员分散，在立案、网络登录、流程管理上存在着很大缺陷，很大程度上不利于执行工作规范化管理和规范化建设。主要表现在：一是管理混乱，二是案件执行中运用法律尺度不统一，三是案件中的信息资源不能及时共享，这些不规范的问题体现在执行的全过程。因此，推进执行工作规范化建设，要着力转变执行工作作风，着力构建执行工作长效机制，研究制订执行工作行为规范指南，健全和完善执行权科学配置、分段集约执行、执行公开、执行流程关键节点的管理和规范以及执行工作考评等机制，防止片面追求执结率，甚而出现虚报浮夸等现象。

（本文作者单位：最高人民法院应用法学研究所）