加快公安执法权力运行机制改革——专访中国人民公安大学警务改革与发展研究中心主任魏永忠

文/卢敬春

加快公安执法权力运行机制改革
——专访中国人民公安大学警务改革与发展研究中心主任魏永忠

文/卢敬春

随着《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案的印发和实施，“公安改革”因直接关系到广大人民群众的切身利益，直接关系到社会公平正义，引发了公众的广泛关注。但有人却认为，在全面深化公安改革的诸多内容中，执法权力运行机制可能是最为艰难的部分。

那么，公安执法权力运行机制改革面临的难题是什么？如何解决这些难题？这些问题如果解决不好，是否会对法治社会建设产生消极影响？针对这些问题，《中国法治文化》编辑部访谈了中国人民公安大学警务改革与发展研究中心主任魏永忠。

《中国法治文化》：有人认为，在全面深化公安改革的诸多内容中，执法权力运行机制是最艰难的部分。您是否也这么看？

魏永忠：这种说法还是有道理的。从目前来看，在整个警务工作的运行机制中，制约执法权力科学、有效运行的因素比较多。从大的方面来说，主要有以下几个方面：

第一，相关法律制度规范不健全、不规范。目前，涉及执法权力运行机制的法律制度规范没有覆盖到所有层面，而且有些方面是缺失的。公安机关也在探索通过完善内部的制度、规范来约束警务运行，因此，最近相应出台了一些执法规范来规范警务运行，但这也是刚刚开始。

第二，法律制度规范可操作性不强。目前来看，已有的法律制度规范在设定时，涉及执法权力运行，有些方面比较规范。如执法办案，刑事诉讼法对办案程序进行了规定，其中涉及的警务运行方面，是比较规范的，一起刑事案件从立案、侦查、破案，一直到羁押都有相应规定。在行政执法方面，如行政处罚，包括日常治安案件的办理，公安部出台了治安案件办理程序的规定。但是，有些规定得比较抽象，可操作性不强，特别是有的方面还没有明确规定，警务运行机制在运行的过程中还不够科学、规范，出现人治问题比较多。像当前社会矛盾比较突出的拆迁问题。拆迁时，到底什么时候可以使用警力？什么情况下可以使用什么样的警械？作为行政领导者，一些地方政府在运用警力的时候，人治色彩比较浓，有时随意动用警力参与一些强拆活动，很容易引起社会矛盾。

第三，执法权力运行机制不规范。警务运行机制，包括程序应该是比较科学、规范的，但目前在警察的内部管理上还存在诸多不规范。现在公安机关正在加大改革力度，完善制度、完善警务规范，让这些规范阳光、透明、公开。公开以后，老百姓知道了办案程序、办案时限，不仅可以提高效率，还可以提升政府公信力。

第四，在内部职能的界定上不够清晰、明确。如派出所到底应该承担哪些职责和职能？派出所警务活动应该是什么样的运行机制？从目前来看，没有明确的法律规范。原来有一个《公安机关派出所工作条例》，但从2010年起就被废除了，后来的依据是《警察法》和《公安机关组织管理条例》，但其确实又不能规制派出所的职责职能，导致现在的派出所承担了大量社会管理的职能，而又没有明确的法律界定。这些是否应由公安机关负责？是否属于警务范畴？什么是警务？什么是非警务？有人认为，人民期待、期盼的事，警察就应该管，警察不能不担当。公安机关也提倡多能，成为一个综合性的执法主体，这更要求职能清晰，规制警务运行。

第五，在机构设置方面存在一些问题。现行公安机关，在机构设置上，还有许多方面需要厘清。2006年，公安部曾推动公安机关改革，但由于情况不同，改革时，各地在机构设置上也不统一，如有的地方实行交、巡警合一，有的地方是交、巡警和防暴警合一。包括派出所，全国各地大约有五万个派出所，其机构设置各种各样，到底应该设立哪些部门？事权划分不清楚，上下不对口、不统一，导致有时候警务运行机制不畅。这次公安改革涉及机构改革问题，现在各地也在改革中，但到底怎么改，还都在探索中。

第六，遇到了新的挑战。随着社会形势的发展变化，又出现了一些新情况、新问题、新矛盾，要及时调整和改变工作模式和方式，这是警务机制能否科学有效运行的新挑战。如网络犯罪问题，表面看通过电脑就可以发现问题，但犯罪行为可能是跨行政区域、跨省甚至是跨国的。像这样的新问题，如何进行属地管辖？如何异地侦破？需要建立一些新型的警务运行机制。

《中国法治文化》：这些问题不解决，是否会对法治社会产生消极影响？

魏永忠：从目前来看，警务运行确实还存在着需要改进的问题，全面深化改革是一个很好的历史契机，公安机关也想抓住这个契机，规范制度、规范权力、强化队伍管理。如果不加大改革的力度，或者说不加快解决这些问题，其带来的负面影响将是非常严重的。

首先，为了实现“两个一百年”的中国梦，中国正在深化改革进程中。公安机关是为国家经济建设、社会发展提供保驾护航的重要力量，如果不规范权力运行，显然会失去为整个国家大的发展战略提供保驾护航的功能，也不可能为国家经济建设、社会发展提供一个良好的公共安全环境。

其次，从国际社会来讲，出现了跨国犯罪、跨境犯罪，还有对中国有各种图谋的势力，形势非常严峻、复杂。作为一支专门的力量，公安机关如果不能建立一支科学、高效、符合社会文明发展方向的执法队伍，面对新的国际形势和任务，就会严重影响这支队伍的战斗力，失去化解国家危险的能力。包括联合执法，像湄公河打击犯罪，打击恐怖活动、贩毒活动等，如果我们的警察不懂国际规则，不按程序办事，国际社会就不会予以有效配合、不接纳我们这支队伍。为此，公安大学也加大了国际警务人才的培养，成立了国际警务执法学院，培养的就是一些面对国际问题的警察，他们熟悉英语、熟悉国际法、熟悉国际规则，这样才能更好地应对外来敌对势力。

再次，当前中国经济转轨、社会转型，也是城市化进程发展比较快的一个推进期。在这样一个特殊时期，老百姓对政府有很多期待，包括对教育、对城市的公共设施、对服务的期待，其中安全是一个非常重要的方面。老百姓衣食无忧了，生存不成问题了，对公共安全、对执法的期盼就会越来越迫切了。随着城市化发展，人们逐渐向城市聚集，形成了大型社区，生活方式发生了改变，老百姓需要一个良好的社会治安环境。如生活环境应该比较安全，所在的小区不会出现“两抢两盗”和恶性暴力犯罪，孩子上学不会发生意外等。老百姓有这种期待，谁来负责？这直接涉及民生问题，而民生又恰恰是这一届政府特别强调的问题。为老百姓创造公共安全服务的是警察，这就要求警察给予老百姓保护，用好自己的权力为人们服务。

最后，涉及政府的形象塑造。我国是人民民主专政的国家，政府是人民的政府，警察代表国家和人民行使权力。如果警察滥用权力，就直接破坏了国家的形象、政府的形象，扭曲了权力正义，还会影响警察的执法权威，影响警察在公众面前的强制力。中央电视台曾曝光了一起涉警事件，河北衡水一位协警在办理公务时态度刁蛮，后来对其进行了查处。这种事件被网络披露后，就会直接影响人民对警察整体形象的认识。警察在执法办案、管理、服务中，用语言劝导、用行为制服，包括举手投足中表现出来的形象，实际上都是一种警察文化的具体体现，甚至是用枪的当与不当，也是警察文化的体现。警察不是一介武夫，只懂简单地使用武器；也不是只懂法律而不懂如何使用警械的人。警察是一种多元化身份的集合体，懂法、会用法，善用警戒武器，而且具有文化知识，这是现代文明所需要的。好的警察，说到底，拼的就是文化。公安机关是执法机关，手中拥有权力、武器，要确实用好权力、用对权力、规范地使用权力，这样才能树立良好的形象。形象树立好了，才可以建立和谐的警民关系，这是法治文明的一个重要标志。

《中国法治文化》：已经开始的执法权力运行机制改革重点在哪些方面？

魏永忠：根据中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，全面深化公安改革坚持以问题为导向，主要将改革的指向聚焦在三个方面：一是着力完善现代警务运行机制，提高社会治安防控水平和治安治理能力，提高人民群众的安全感。二是着力推进公安行政管理改革，提高管理效能和服务水平，从政策上、制度上推出更多惠民利民便民新举措，提高人民群众的满意度。三是着力建设法治公安，确保严格规范公正文明执法，提高公安机关执法水平和执法公信力，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。

全面深化公安改革共有七个方面的主要任务。一是健全维护国家安全工作机制，二是创新社会治安治理机制，三是深化公安行政管理改革，四是完善执法权力运行机制，五是完善公安机关管理体制，六是健全人民警察管理制度，七是规范警务辅助人员管理。

在完善执法权力运行机制方面，这次改革从完善执法办案制度、执法司法衔接机制、执法责任制、人权保障制度等方面，提出了规范执法权力运行、促进社会公平正义的一系列改革举措。探索实行受案立案分离和立案归口管理制度。健全行政裁量基准制度，细化量化裁量标准。深化执法公开，落实执法告知制度。围绕推进以审判为中心的诉讼制度改革，完善适应证据裁判规则要求的证据收集工作机制，完善严格实行非法证据排除规则和严禁刑讯逼供、体罚虐待违法犯罪嫌疑人的工作机制，建立健全讯问犯罪嫌疑人录音录像制度和对违法犯罪嫌疑人辩解、申诉、控告认真审查、及时处理机制，完善侦查阶段听取辩护律师意见的工作制度，等等。

《中国法治文化》：目前，在改革推进过程中，公安执法权力运行机制改革面临的问题是什么？如何解决这些问题？

魏永忠：可以从两个方面理解公安执法权力运行存在的突出问题：一是警察在执法过程中滥用权力，二是警察在权力运行过程中随意按照主观的好恶（包括情绪情感）使用权力。目前，公安机关确实还存在着一些门难进、脸难看、话难听、事难办等老问题。警察作为执法主体在执法过程中，也存在权力运行不科学、不合理的现象。如自由裁量的成分还比较大；受传统意识的影响，没有真正建立起依法依程序办案的权力运行的自觉意识。因此，要加大改革力度。

案件办理过程要公开透明，将执法权力运行纳入规范化、制度化轨道。过去，公安机关办理案件的程序、时间都不公开，现在强调公开透明，律师提前介入，案件办理的程序面向社会公开，包括所有当事人和家属。这在一定程度上规范了警察的权力，防止了权力的滥用，如羁押权、处罚权等。在公安行政改革方面，提出使公民在办理出入境相关手续时不跑第二趟；公安部提出对驾驶人进行培训考试，可以进行跨省异地交通执法；对公安机关行政处罚的一些权限作了法律规定，过去主要是靠红头文件，以后要按照法律程序来办；简化行政审批权，削减不属于公安机关审批的权限，如过去娱乐场所属于公安机关审批，现在全部交出去了；加大微警务建设，办理证件需要审批的可以通过微信平台发布，使整个程序运行的过程规范了，如驾驶证到期后可以通过短信、微信平台申请办理新证。北京市通过平安北京警务微博办理，加大了户籍改革力度。

法治文化也包括对权力的运行进行监督、制约的文化，即用制度管制度，用法管法，管理法律权限的运行。因此，从国家层面有《审计法》，专门针对公安机关的有《公安机关督察条例》。规范权力的运行，必须加大立法力度，用法律法规制约公安机关的权力运行。

同时，要完善监督体系，加大监督力度。对公安机关权力的监督，包括人民群众监督、民主党派监督、司法监督、媒体监督，还有内部监督等。现在社会上对公安机关权力的监督有积极性，但相关制度还不完善，属于松散型监督。如有些不规范事件经媒体曝光后，就进行查处，或搞一次行动，而如果网上没有曝光，则可能还是按照五花八门的方式运行。所以，这次公安改革在深化监督体制上做文章，加大外部监督体制的完善，是规范警察权力运行非常有效的一个手段。此外，公安机关内部监督的力度还不够，常言道“医不自治”，过去在公安机关内部一般是本级或同级监督，如果公安机关的领导干部出现了权力滥用问题，仅内部监督还远远不够，这个体系应该说还很脆弱。目前，公安部有巡视组对下边进行监督，但是仅靠巡视组还不够，二十几个人也就查到省一级。因此，要加大上级对下级的监督力度。