树立宪法权威必须有制度保障——专访中国社会科学院荣誉学部委员、最高人民检察院专家咨询委员会委员李步云

文/陈贝蕾 卢敬春

树立宪法权威必须有制度保障
——专访中国社会科学院荣誉学部委员、最高人民检察院专家咨询委员会委员李步云

文/陈贝蕾 卢敬春

2014年10月召开的中国共产党十八届四中全会强调，全面推进依法治国，必须“坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益，维护社会公平正义，维护国家安全稳定”。其核心是全面实施宪法，在全社会树立起宪法的权威。维护宪法权威、尊重宪法、让宪法发挥作用，将是十八届四中全会以后中国特色社会主义法治建设的崭新气象。由此可知，在未来全面实施依法治国和国家治理的进程中，将更加注重通过宪法来凝聚共识，通过宪法来解决中国社会面临的重大现实问题。

那么，十八届四中全会为什么要突出强调宪法的权威地位？维护宪法的权威有哪些现实意义？四中全会提出的完善全国人大及其常委会宪法监督制度是否已经开始落实？我们该营造什么样的法治文化氛围才能有利于维护宪法的权威？就这些问题，中国社科院荣誉学部委员、最高人民检察院专家咨询委员会委员李步云接受了《中国法治文化》的专访。

《中国法治文化》：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“坚决维护宪法法律权威”，究竟应如何理解“宪法的权威”？四中全会为什么要突出强调宪法的权威地位？

李步云：一个国家的法律体系，最根本的就是宪法。宪法是一个国家的根本大法，是一切法律的基础，是治国的总章程。一个国家公民的基本权利，国家机构的产生、职权和运作程序等最基本的制度都是通过宪法确立的。在现代法治国家中，首先要树立宪法的权威。

对于宪法的权威，长期以来，都有这样一种说法：根本大法根本无用，尤其是“文化大革命”时期。当然，现在不是这样了。但是，现在根本大法的权威还不够，违反宪法得不到追究、得不到改正的现象仍然存在。

十八届四中全会突出强调宪法的权威，这是近年来我国在法治观念、法治理念上的一个进步。进步的表现是，执政党要依法依宪执政、依宪治理，也就是说，所有的国家机关、人民团体都要依宪治理。依法治国关键是依宪治国，依法执政关键是依宪执政，这是一个观念的进步。

为何要依宪治国、依宪执政？我在10年前写了一篇文章，题目是《依法治国重在依宪治国》。在文章中我写了以下几个理由：第一，宪法是一个国家的根本大法，是母法，是立法的基础，决定了法律体系的基础地位，一切法律都不能违背宪法，都要按照宪法的要求制定。第二，宪法的内容具有根本性，一个国家的基本制度、基本政策都概括在里边。特别是两个大的基本问题：一是国家机构是如何产生的，它们都有哪些权力，这些权力通过什么程序行使；二是规定了公民的基本权利和义务。任何宪法必须包括这两个方面。另外，国家的大政方针，如科教兴国、以德育人、可持续发展和人才强国等，所有这些战略方针都要纳入宪法，用宪法明确规定，用宪法的权威保障它。第三，宪法对老百姓有约束，要求老百姓要尊重宪法，但更主要的是要求人大，要求执政党和干部，特别是中央一级干部，要按宪法办事。第四，长期以来，我国的宪法没有权威。

我最早在《光明日报》里提出的观点和现在的“党组织要在宪法和法律的范围内活动”内容相一致。这个建议后来被写进党章，写进了党的十二大报告。宪法制定之后的表述是：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动法则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这个“各政党”就包括了共产党，这句话体现了这一原则，现在党章中还有这句话，也就是任何政党都要维护宪法的权威。

原来讲依法治国，发展到今天讲党应该依宪执政，执政党是专门针对共产党说的。现在中共中央总书记习近平讲话时也经常提到这个问题，“党组织要在宪法法律的范围内活动。”也就是说，共产党要自觉约束自己，不能乱来，要符合宪法和法律的要求，不能违法。

在党的十八大召开以前，胡锦涛同志在纪念现行宪法施行20周年的时候，提出依法治国重在依宪治国。但大力强调这一观点是在十八大以后。在纪念现行宪法施行30周年讲话的时候，习近平同志特别讲了四条：人民民主，依法治国，保障人权，宪法至上。他高举的旗帜更鲜明了。

《中国法治文化》：党的十八届三中全会提出“要进一步健全宪法实施监督机制和程序”；在此基础上，十八届四中全会进一步提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。您认为应该如何落实？

李步云：党的十八届四中全会精神要落到实处，最关键的是要把宪法监督制度建立起来，但这需要一个过程。违宪监督制度，西方叫违宪审查，我国可以叫违宪审查，也可以叫宪法监督制度。四中全会重复了宪法的一个规定，对宪法的监督和解释由全国人大及其常委会负责，但是目前还没有一个机构予以落实。落实是个问题，现在还没有开始。

宪法的实施需要审查，违反了宪法，人民可以告，包括对执政党，谁都可以告。但是，需要一个具体机构处理，违反了宪法怎么处理？有哪些程序？这一套制度都还没有。

这个制度我是大力倡导的。有一次，我对时任全国人大常委会副委员长的彭冲同志说，你和万里同志两位在台上，能把违宪审查制度建立起来，你们两位将功德无量。他说，有这么大的作用吗？我回答，宪法都没有权威，法律怎么能有权威？党和国家的领导人如果能严格维护宪法的权威，严格按照宪法办事，为全国树立一个榜样，这样，哪个干部还敢不按法律办事？宪法要有权威，就要有宪法监督制度。

曾经在吴邦国委员长主持的一个座谈会上，讨论宪法的修改问题。我提出要建立违宪审查制度、宪法监督制度。我举了一个国家主席的例子，按照我国的宪法，国家主席不是像美国和英国的总统和首相一样，而是更像英国的女皇，是一个虚位。比如，全国人大通过的法律，主席签字；还有最高人民法院和最高人民检察院的负责人任免，国务院总理等任免，颁布一个主席令，同意人大常委会的任免等。但我国的主席，可以到全世界的各个国家，与各国的元首进行实质性的国务活动，谈法律、签约、发表公报等，这些都是违宪的，宪法没有规定国家主席有这个职责。后来，在1999年修改宪法的时候，采纳了我的意见，在国家主席的职能中加上了一条，可以代表国家进行国事活动。

党的十八届三中全会提出“要进一步健全宪法实施监督机制和程序”，一定要认真研究、落实。如何建立监督制度？我提了一个方案，就是建立宪法委员会。在全国人大9个专门委员会之外，再加一个宪法委员会就可以了，大的体制不用改。全国人大和人大常委会下面有一个法律委员会，有很多事要干，宪法和法律是有区别的，一个法律委员会已经够忙的了，要代替监督违宪也不合理。单独建立一个委员会，与其他委员会是平行的，不凌驾于其他委员会之上，由委员会提出违宪，然后由人大常委会讨论和作出决定，是不是违宪，怎么处理，这样也不违反我们的体制。宪法委员会的任务包括：宪法解释；任何法律法规是否违反宪法，要审查，如果违反宪法需要撤销；国家领导人的弹劾问题，哪位国家领导人违反宪法了，可以弹劾；国务院、“两高”的决定违反宪法，可以宣布撤销，等等。树立宪法的权威，就必须有制度，制度建立起来，就会有效果。

《中国法治文化》：您如何评价设立“12·4”国家宪法日的意义？应该如何利用好这一纪念日宣传宪法的权威？

李步云：设立宪法日，可以通过宪法日开展各种活动，来提高人们的法治观念、宪法观念，意义重大。宪法全文虽然不长，但是要在全社会形成学习、领会、贯彻、落实宪法精神的良好氛围并不容易。要把宪法日变成宪法学习日，以更好地树立宪法权威，确保宪法至上原则的贯彻落实。

在宪法日，要把活动开展好，现在全国很多地区已经开始行动了。前些天，我参加了深圳市福田区的一个宪法日活动。在活动中，有抽奖环节，主办方买一些宪法等法律方面的书籍，现场抽奖，抽到以后，上台领奖，送书。我举办了一个讲座，形式是开放式的，在一个大的书城广场上，谁都可以来听，当时听的人很多，宣传的效果非常好。参加福田区的活动时，我告诉他们，一定要把活动录制下来，形成文字进行推广。

设立国家宪法日具有重要而深远的意义。一定要利用好宪法日，在宪法日那一天，开展各种形式的宣传教育活动，宣讲、纪念仪式都可以。怎么让这个活动丰富起来，起到宪法日的作用，像过节一样，这个问题需要探索。

《中国法治文化》：党的十八届四中全会通过的《决定》提出，建立宪法宣誓制度。这个制度落实起来面临着哪些问题？

李步云：我国已经宣布建立宪法宣誓制度，有些领导要向宪法宣誓，就像西方的国家元首一样，选举之后要宣誓。这个问题过去我提过，但中央没有采纳，当时中央还没有这个考虑，现在明确要建立这个制度。但面临的问题是，哪一级需要宣誓？全国人大委员长、国务院正副总理、部长和人大常委会的委员要不要宣誓？省一级的省长、省人大主任要不要宣誓？这些问题还需要进一步研究。具体落实到哪一级？用哪一种形式？都有待于进一步明确。这也属于法治文化的范畴。

《中国法治文化》：党的十八届四中全会《决定》提出，全面推进依法治国，必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。您认为应该如何建设社会主义法治文化？

李步云：文化这个词，涉及的范围非常广，在国际上，有160多个定义，包括广义的、狭义的和中义的三种。广义的范围很广，包括各国历史的、现实的观念和制度等都是文化。狭义的专门指意识形态思想和古代文化传统。中义包括了现代制度。我们尽量用狭义概念。

十八届四中全会召开之前，我建议在形成决议前最好弄清楚建设法治中国、法治国家究竟要建成什么样子？应该有什么标准？建设法治国家有什么要求？基本标志、基本标准是什么？这些问题必须弄清楚。

1996年2月8日，我参加中国社科院法学所在中南海的讲座，讲依法治国的时候，时任全国政协主席李瑞环就提出来，你们建议建设法治国家，就应当说清楚，它应当是什么样子？有什么要求？我们该怎么办？

建设法治国家，依法治国，是一个治国的方略，法治应该有一个模式，应该有一个基本标准。1999年，我应《人民日报》之约撰写了《依法治国的里程碑》一文，提出社会主义法治国家的10条标准：法制完备、主权在民、保障人权、权力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法独立、程序正当、党要守法。一共40个字，得到了学术界的认可。但这40个字很概括、很抽象，不太好落实到具体部门。因此，我就提出了8条新的标准：第一，民主科学立法；第二，执政党依法依宪执政；第三，政府要依法行政；第四，社会依法自治；第五，法院独立公正司法；第六，法律监督体制完善；第七，法律服务保障健全；第八，法治文化繁荣昌盛。中央吸纳了这些建议。我当时建议要坚持“双百方针”，即百花齐放，百家争鸣。另外，我们要建立起自己的法治文化，十八届四中全会提到，要有正确的法律观念。现在提出了6个名词：法治理论、法治理念、法治精神、法治思维、法治方法、法治方略，但没有弄清楚每个概念的含义。于是我写了一篇文章，解释关于这6个概念是什么意思、什么要求，并把这6个概念区别开来。

在意识形态方面，要有法治信仰。也就是说，法治的理论与思维要在干部和群众中深深扎根，对法律要有敬畏的心理，要敬仰、崇拜法律。西方把法律形象地表达为自由女神，一个穿白衣服的美女，在眼睛上蒙着布条, 一手持宝剑一手持天平。剑代表着正义，持剑表明法律对罪犯是制裁严厉的，绝不姑息犯罪行为；天平表明在法律面前人人平等，不偏不倚，所以天平代表着公平；而双眼被布条蒙着表示判决纯靠理智，不被感官印象所误导，只管事实，就按法律办事，不添加任何的感情色彩。中国法治的象征是独角兽形象，也是代表着公平正义。所以，在意识形态方面，要有法治信仰。另外，相应的制度要配套。比如，我们有法袍、法槌，法官进来，检察官进来，旁听席都要起立，表示对国家、对法律的尊重。西方总统选出来以后，手按着国家的宪法宣誓就职，由大法官监誓，预示着总统要忠于宪法。中国也有宪法日，还有宣誓制度，目的就是树立一种法治观念，建立一种法律信仰。这些都是法治文化的范畴，要利用好这些制度，同时，有些制度还需要进一步落实。