我国财政监督转型与定型问题探讨

●张 明

我国财政监督转型与定型问题探讨

●张 明

财政监督转型虽是近两年我国顶层设计提出的问题，但其包含着十分深厚的财政监督长期建设发展的理论及实践原因，是在长期革命建设实践中形成的，是在财政监督与整个国家监督、人大监督、审计监督和财政管理等相关范畴之间协调整合、演变发展的实践积累。正确认识财政监督的转型与定型问题，对健全完善适应我国新时期的国家监督体制，发挥财政监督的核心作用，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效监督机制等具有重要的理论及实际意义。

一、财政监督与国家监督

财政监督与国家监督的问题，既是财政部门的政府资金活动监督与整体国家权力制约监督的问题，也是国家具体业务监督与党政高层权力制约监督的问题，财政监督的存在及发展由国家监督存在及发展决定的特征十分明显。现代国家监督制度及实践表明，国家对权力的制约监督，通常可结构性地划分为权力运用要素制约监督和权力运用过程制约监督。权力运用要素制约监督主要是对“权力人”和作为权力运用载体的“资金”的监督。权力运用过程制约监督主要包括权力运用过程侦查诉讼的司法监督、权力运行资金账务的审计监督、权力资金分配管理流程的财政监督和不同专业的部门监督。其中财政监督既是专门针对“资金”这一权力运用根本要素的监督，又是专门针对政府资金管理流程的监督。因此，财政监督与国家监督的问题，根本上是权力运用“资金”及分配管理流程与权力运用“人”及行为过程监督的问题，这充分表明财政监督在国家监督体系中的核心地位及作用。

发达国家的制度及实践表明，“分权制衡”体制下，国家监督不仅在决策权上实行立法制约行政，而且还充分发挥司法、监察、审计等监督作用防止执行权滥用。同时也重视发挥财政对政府资金的监督作用，从根本上规范执行权运作、限制舞弊。由此形成“分权制衡”体制下强大的国家监督体系，以及系统健全完善的高级别财政监督体制。

我党领导下的政府或国家监督与财政监督的相关发展历程，概括如表1（见下页）。

总结我党革命和建设实践中的政府或国家监督与财政监督制度的发展阶段及特征如下：

第一，战争时期根据地军政监督基

本就是财政监督。从苏区、边区到解放区，根据地军政资金活动监督，都无一例外是根据地军政监督的主要和核心内容。可以说战争时期党的权力制约监督制度建设及实践，主要就是以根据地军政资金监督为主要内容的制度建设及实践。这表明，战时确保革命事业思想及行动纯粹性的行为，有效保障了根据地军政权力制约监督制度的客观合理建设，以及其中财政监督的地位及作用发挥。不过，根据地时期的军政资金监督，更多的是通过建立审计制度来具体实施的。

表1

第二，建设初期财政监督是主要的国家行政监督和国家经济监督。建设初期(1949-1956)在巩固发展根据地经验的基础上引入苏联做法，建立了当时社会主义国家普遍实施的国家监察制度。同时建立了适应高度集中的国有制和计划经济制度，以财政监督为主的国家行政监督和国家经济监督体系。这表明，建国初国家建设初衷未受干扰，不仅国家建设兴盛，而且国家监督体系建设也适应当时的社会经济发展，有效发挥了财政对国家资金的监管作用。

第三，建设初期后国家监督停滞直接决定财政监督历程曲折。1957-1976年，各种原因使国家监督制度建设基本停滞，代之以意识整肃为主的各种政治运动冲击约束权力运作，如“反右”、“四清”、“文革”等。但财政监督因国家资金业务管理需要，机构撤建几经反复，制度建设曲折发展。表明即使在国家监督建设发展决定财政监督建设发展的同时，财政监督也因资金监管业务需要，有相对独立的建设发展规律。

第四，财政监督既是对我国现行国家监督中制约权力运行根本要素的监督，也是对权力运行根本要素管理流程的监督，具有突出的预防权力腐败的作用。我国国家监督主要是党纪检依靠其他监督线索，如社会曝料、发案、举报、账务审计、事后侦查等，以“双规”、立案、调查和移送司法等事后追惩处置。相关预防机制主要是党代会制、党组负责制等党内组织制度，以及党风政风整治、“民主生活会”和“组织生活会”等非针对性普遍预防的思想工作措施。

分析表明，我国国家监督体制既有中国特色，又有现代国家监督对权力运行要素及过程的作用结构与原理。但我国现行权力运行监控体制与发达国家事前“分权制衡”相比，显然是通过事后追惩打击产生的威慑作用实现权力运行监督的。对权力运行的事前、事中等实时监督较薄弱，尽管党内整风等运动式监督等有一定事前、事中监控作用，但其措施不在权力运行过程，缺乏对权力运行过程的监控。党十八大后的反腐成果显示，土地转让、审批权滥用、侵占贱卖国有资产、官商联盟等领域案件占比近80%，充分表明相关部门对政府资金和权力运行流程监控不力。因此，要加强对权力资金及运行过程监控，发挥专业部门的业务流程监控作用，特别是财政和国库监督对权力资金及运行的针对性过程监督。

二、财政监督与人大监督

我国财政监督与人大监督的问题，主要是权力约束的内部监督与外部监督问题。由于内部监督通常被认为是“自己监督自己”，因而公众几乎一边倒地倾向外部监督。在政府资金监督上，强化人大监督比强化财政监督更有社会认同感。明确市场经济目标后，我国学界力主引鉴国外外部监督制度及实践，对政府资金监督的普遍共识是强化人大监督。因此，我国的财政监督与人大监督问题，理论上几乎就是侧重人大监督忽略财政监督。

但现实中的人大监督因工作制度和组织制度原因，比较局限于程序性和形式化状态。尽管近年来广东、深圳等地方人大对本级政府预算审查多有发力，但最终也只是媒介亮点，对政府预算审批、整改、执行等并未产生显著的影响，程序性和形式化监督的特征仍十分明显。而现实中的财政监督经1980年代徘徊后，1994年开始财政监察、央企驻厂员、税收财务物价大检查等业务；1995年财政部在各省设立财政监察专员办；1998年取消年度全国“税收财务物价大检查”，地方财政监督工作陆续自发展开；2000年后服务国库单一账户和部门预算改革，财政监督逐渐从中央粮库建设资金、车购税等专款监管，转向清理账户、金融监管及海关等部门预决算编审等日常财政管理业务。目前，各级财政监督机构基本建立健全，各级财政监督机制已深入相应的领导及决策事项。一个中央地方纵横交织、深入决策与业务的财政监督体制，基本形成并趋于健全完善。比较我国改革开放后人大监督与财政监督的发展，不难发现几个值得注意的问题。

第一，受国外经验影响，思想及理论侧重政府资金的人大监督，而实际工作侧重财政监督。一是表明思想认识和理论研究缺乏依据国情的创造性和务实学风，存在不考虑国情的简单 “照搬”。二是近期顶层设计提出的财政监督转型，或许旨在强化财政监督制度建设，健全完善财政监督嵌入财政管理，铸就财政监管融合的一体化业务方式。

第二，要正确认识我国国家监督体制性质及其中的财政监督作用地位。前述表明，我国国家监督主要是以党政监督为核心的追惩性打击违法违纪行为人的监督，包括内外部监督且以内部监督为主的体系。财政监督作为行政监督的核心，理应得到强化和完善，何况财政监督作为政府资金活动监督的形式，是最核心、最根本的权利运用监督形式，也是预防权力腐败的主要业务流程监督。单一地重外部监督轻内部监督，根本不符合我国国家监督体制以内部监督为主的国情。

第三，单一地加强外部监督忽视内部监督，也不是发达国家的通行做法。众所周知，发达国家都有十分强大的外部监督，但殊不知发达国家也有高级别且相对独立、作为主要国家经济监督的财政监督。各国财政监督均以突出的专业监管优势，在国家监督中并列于议会、司法和审计等外部监督。当今世界各国在保持强势外部监督的同时，也拥有级别较高、体系健全、层次完备、结构多样的财政监督体制。

三、财政监督与审计监督

财政监督与审计监督问题，主要是政府资金监督不同业务方式的选择与综合利用问题。人类对资金活动的监督最早源于氏族社会劳动果实的簿记，即会计监督。随着社会性的发展，在会计监督基础上又产生审计监督，即对会计业务的再监督。因此，现代资金活动既离不开会计核算反映业务的监督，也离不开对会计账务的审计监督。

政府资金活动与企业资金活动一样，首先是会计监督，即政府会计通过填制审核凭证、设账记账、成本核算、财产清查、会计报表编制等业务反映监督政府资金活动，通过资金收支预测、预算、执行审核控制、检查、分析、报告等技术，实行政府资金活动事前、事中、事后监督即财政监督；审计则通过会计凭证、账簿报表、预决算及相关说明和资料的事后审查实施监督。这就是适应政府资金活动综合性、复杂性、多样性的核算反映、管理监督业务体系，其中政府会计监督与财政监督伴随贯穿整个政府资金活动流程，具有及时、直接、连续、全面、系统的特征，而审计监督则确认其真实、完整、合法、合规和效益性。

财政监督与审计监督相比，主要是嵌入财政收支业务管理流程的内部性事前参与、事中控制、事后检查监督，是政府部门加强和改进财政管理的重要手段，是财政自身的“免疫”机制和财政内部监督，以及对其他部门政府资金活动的外部监督。财政监督与审计监督的根本不同除内外部属性差异外，主要是具体监督方式和监督标的不同，即财政监督(财务管理)是业务参与和流程嵌入的实时和过程监督，审计监督是标准的事后账务审查监督。因此，现代国家及社会治理日趋多样复杂，公共性政府资金活动汇聚着社会各方权利成为社会博弈的中心。政府资金活动不仅有强大的议会、审计等外部监督，同时也有健全完善的财政监督，其以强化服务管理、提高管理效率为目的，监管融合嵌入财政业务流程，形成议会监督、审计监督和财政监督并列的政府资金活动监督体系。

在我党领导下的革命和建设实践历程中，财政监督与审计监督的关系如前表所述，主要特征及演变发展归纳如下：

第一，审计监督是根据地财政监督最早和最主要的业务形式。1931年《地方苏维埃政府暂行组织条例》颁布，表明当时军政务资金监督基本具备独立性(中央直管审计)和业务性(审查各单位预决算和账目及收支、签发拨款通知书等)。其后直到建国，无论是政府直管审计还是审计隶属财政，相对稳定后的根据地财政监督，主要通过建立审计机构具体实施。

第二，根据地财政监督主要是审计全面覆盖的“大审计监督”。无论审计直属政府、还是隶属财政或由财政会计稽核替代，具体业务内容都一直是军政务资金的节点监督 (审查预决算及收支)、流程监督(签发拨款通知书)和账务监督等全覆盖。与现代审计监督的事后账务审计相比，根据地时期的审计监督既包括现代立法的预决算审查监督，也包括立法或财政签发拨款通知书等执行监督。

第三，建国后，国家资金选择财政监督，表面看是当时学习苏联做法所致，但实际上是高度集中计划体制和财政管理全部国家资金的现实选择。1949-1982年，我国未设置专门审计机构和实行专门审计制度，财政财务收支审计监督主要结合财政财务管理进行。为争取建国初财政经济根本好转，中央领导统一国家财政经济工作。沿袭解放区做法，主要在财政设审计机构，制定审计法规，配备审计人员，实施审计监督。统一财政收支管理，严格执行预决算制度、审计会计制度，加强对财政财务收支的监督。具体发展简述如表2（见上页）。

对上述现实，《中国审计史纲要》(肖清益 谭建立编著)和 《中国审计史第3卷》(李金华主编)均认为：全国解放后审计工作也从未间断，不过没设独立审计机构，也没颁布过带有“审计”字样的制度、章程、条例等，但审计工作是存在的，即财政监察代替审计，审计归财政所管，可以说是一种财审合一制度，不管称谓如何，工作性质皆属审计内容。因此，说建国以来审计及工作完全由财政监察所取代更妥些，或可以说建国以来的财政监察是主要的审计活动，而不是审计的全部活动。

表2

但《中国审计史纲要》也指出，当时财政监察主要是检查政府机关、公营及公私合营企业、国家援助设立的合作组织与接受政府补助的人民团体的预算、决算、资金运用、经费收支、完成财政任务及纳税义务等，执行财政政策、法令、制度，审计会计核算工作，人民银行、金库、其他国营及公私合营金融机构、国家保险公司、海关、税局、粮局、盐局和专卖机关执行财政任务等；通过调阅被查部门的账务表册、原始单据、库存现金、有价证券、各项实物、文书案卷及一切有关凭证，并向有关机关、团体及个人调查搜集资料；发现被查部门执行不妥时，提请财政部门缓减停发甚至追回预算经费或应拨资金；发现违反财政政策、法令、制度、纪律及其他非法行为，提出改进处分意见，责成被查部门或主管机关处理，情节重大者分别移送同级人民监察委或同级检察机关处理等。

可见，当时的财政监察工作实际上不但全部覆盖而且还超出审计业务范围，如对人民银行、金库、海关、税局等有分配权部门的检查，以及提请财政缓减停发甚至追回预算经费或应拨资金的过程控制，责成被查部门或主管机关处理的监督权行使等，就是审计所不及的。客观讲，当时的财政监督既是国家资金活动权威、全面、有效的监督，也是当时社会主义国家资金监督的普遍做法。因此，建国后财政监督覆盖或包括审计监督 (或称财审合一)，主要是一种历史阶段性选择。

第四，改革开放后，我国财政监督与审计监督各归正轨、步入正常发展。1982年12月第五届全国人代会第五次会议通过并公布实施的《中华人民共和国宪法》，在“第三章国家机构”“第三节国务院”中规定，“国务院由下列人员组成：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长(第86条)。国务院建立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉(第91条)。”1983年国家审计署建立并开始运作。

1982年至今，《宪法》上述内容除个别字外基本未变。从《宪法》角度对国家部委机构及执业如此界定，由此可见审计长、审计机关和审计监督在我国国家机关中的地位和作用。由此不难理解，2014年底《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”对审计监督在国家监督体系中地位的界定。需要指出的是，从《宪法》角度强调审计监督作用，即便是有参照国际惯例的背景，在我国也只能是实现审计的事后强势内部监督，而不能实现国外强势的外部审计监督和嵌入业务流程的财政监督。

四、财政监督与财政管理

财政监督与财政管理问题，就是政府资金活动管理与监督问题，也是管理与监督行为最早产生的领域。因为，原始氏族就依靠氏族成员的相互监督，来保证和支持氏族习俗和传统力量对氏族的管理。监督与管理之所以是同一行为或活动的两个不同范畴，主要在于管理是直接执行和控制，而监督是不直接参与执行控制的知情，但这种知情可以通过一定制度形式，对管理产生参与、制约、预防、促进等再管理作用。这就是经典描述的监督是特殊的管理，是管理的重要组成部分、重要环节和重要职能，监督寓于管理、服务于管理、监管相融、监管一体等的具体涵义。实践表明，区分监督与管理既无必要也不可能，但要提高管理水平及效率，则非监督不可。

财政监督与财政管理亦如此，只要有财政收支管理，就有内在财政收支业务流程并与财政管理难以明确区分的财政监督。财政监督内在财政分配及管理的基本属性，决定财政监管密不可分、融为一体。正因如此，现代国家监督体系中，除议会、司法和审计等外部监督外，还有机制健全、体系完善、机构多样、深入业务的财政监督。目前，世界各国因国情差异对财政监督与财政管理相关制度的顶层设计虽不完全相同，但基本构架与内容则基本一致，即在财政监督嵌入财政管理基础上，一是建立相对独立且高于同级别的财政监督专管制和报告制，二是实行垂直管理的财政监督派驻或派出制。由此形成现代国家监督体系中，财政监督以突出的内部性专业监督优势，既区别于又并列于议会、司法、审计等外部监督的重要国家行政监督。

如前所述，我国财政监督与财政管理制度及实践可概括为三个时期：一是革命时期，财政监督与财政管理并存互融，但那时财政监督主要由审计机构具体执行，为确保财政监督有效，更多采用与现在相同的独立于财政的政府直管审计监督；二是建设时期，财政监督在曲折中逐渐发展壮大，充分表明财政监督之于财政管理并非可有可无，而是必须和不可或缺、不可替代的；三是改革开放后，我国财政监督在制度建设、机构完善、业务拓展等方面，与财政管理及改革融为一体、相伴相随，财政监督寓于、服务于财政管理的链动机制和发展成效十分突出。正如原财政部监督局长耿虹(2008)所言：“在30年改革历程中，财政监督逐步探索并总结出与财税管理及改革相适应的，有中国特色的财政监督工作方式，巩固壮大了财政监督事业。”

近两年财政结合改革发展形势，提出财政监督是财政管理的重要一环，预算执行监控纳入财政业务流程并制度化，强化部内干部责任和出资人审计、重大项目及转移支付监管和绩效评价等内容的财政监督转型顶层设计，进一步明确财政监督融入并服务于财政管理的定型思路和措施。同时，《财政支出绩效评价管理暂行办法》(2011)、《地方财政管理绩效综合评价方案》(2014)、《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价暂行办法》、《关于加强中央部门预算评审工作的通知》(2015)等颁发，为财政监督融入财政管理提供了制度平台和业务手段。随着发展和公共管理要求的提高，财政监管相辅相成一体化程度会更高、作用会更大。

五、结语

实践表明，我党在已有革命建设历程中，始终坚持“制约监督权力”的基本法则，党和国家监督制度的建设从未停止过，即便在国家监督制度建设停滞时期，也通过党内意识斗争来制约权力运行。改革开放以来，高度集权制经分权改革激活经济发展，在世纪之交时步入市场经济下权利规范约束阶段，基本体现了权利分化转向权利规范的发展规律。目前党中央将制约监督权力作为依法治国基本国策的方略，应客观认识我国国家监督体系中财政监督的地位及作用，及其与相关监督的区别与优势，合理实施财政监督转定型，以健全完善惩防兼备、以防为主的国家监督体系。■

（作者单位：西南财经大学财政税务学院）