论社会转型时期政府公信力提升

单晓辉

【摘要】改革开放以来，社会结构转型和体制转轨时期积累的深层矛盾和问题浮现，加上一些政府部门公共权力异化，行政行为不规范，政府信息不及时、不准确以及政策缺乏稳定性、连续性等不作为现象，使得政府部门公信力出现弱化的趋势。提升政府公信力已经成为社会公众的普遍共识和一致期待，文章指出，要从转变政府职能、坚持依法行政、推进政务公开等方面入手，提高政府公信力。

【关键词】社会转型 政府公信力 提升路径

【中图分类号】D630                 【文献标识码】A

社会转型，是指1978年以来，我国从计划经济时代转变为市场经济时代、从传统农业社会转变为现代工业社会、从封闭半封闭状态的社会转变为开放型社会、从礼俗社会转变为法治社会，以及由此带来的经济、政治、文化、社会等各领域、各层面的社会变革过程①。目前，我国正处在社会转型的重要时期，新旧体制产生冲突，社会利益分化组合，价值观多元。这些变化在客观上影响了政府的威信，削弱了政府的公信力。尤其是随着网络时代和“自媒体”时代的到来，新闻自由度明显提升，传媒生态媒介发生了前所未有的变化。一些政府的负面信息迅速扩散，很多问题被无限放大，在强大的社会舆论批评浪潮中，政府公信力陷入了日益弱化的困境。因此，提升政府公信力，是政府有效回应公民参与社会管理的应有之义，也是自觉落实“以人为本”为核心的科学发展观的必然要求。

政府公信力概述

政府公信力，从本质上来说是一个政府政治合法性的问题。政府公信力的强弱直接关乎政府合法性的基础，影响着政府的号召力和权威性。要建立一个良好的社会诚信体系，首先应该从提升政府的公信力做起。政府公信力的提升，也有助于带动个人信用和企业信用的提升。

政府公信力的内涵。要对政府公信力进行理论研究，首先要理清社会转型期政府公信力的涵义。政府公信力涉及两个主体：政府和社会公众。因此，对政府公信力的界定也须从这两方面入手。国家行政学院唐铁汉教授认为，“公信力一方面表现为政府对民众的影响力、号召力，另一方面也体现了人民群众对政府的评价，政府公信力等于政府行政能力乘以公众满意度”②。因此，政府公信力一方面是指政府通过制定政策、执行政策取得行政效能，从而获取民众的认同和信任的能力;另一方面是指民众从内心对政府行为进行价值评判，然后形成对政府的支持。这两方面是一种相互依赖的关系。在出现信任危机的社会，提升政府公信力，不但可以塑造政府的诚实信用形象，带动社会民众加强信任，而且直接有利于社会的稳定，推动社会转型的进程③。

首先，政府公信力的提升，有利于提高政府的合法性基础，赢得广大人民群众的积极拥护和支持。政府合法性是建立在民众心理认同基础上的，而这种心理认同无疑是建立在信任的基础之上的，政府只有先赢得民众的认同和信任，才能得到民众的拥护和支持。“即使最强的人也不能永远压制住民众，不能永远坐在主宰者的位子上，他只有把手中的强力变为民众手中的权利，把强制民众服从转化为让民众觉得理所当然的义务”④。所以，政府公信力的提升，一方面能够削减政府行政行为的运行成本，提高工作效能，另一方面能吸引公民主动参与政治，推动民主政治发展。

其次，政府公信力的提升，有利于稳定社会秩序，推动其健康有序发展。无论是计划经济还是市场经济，稳定的秩序都是社会有序运转的重要条件，市场经济的发展离不开生产者、经营者、消费者对市场规则的心理认同。政府是稳定的公共秩序的提供者，倡导人们遵守秩序。如果政府自身缺乏公信力，市场经济必然会陷入混乱。所以，政府公信力的提升不仅能够为我国社会主义市场经济的发展提供稳定的内部条件，使市场经济迸发活力，还能够在竞争激烈的国际市场竞争中为我国市场经济的发展保驾护航。

最后，政府公信力的提升，有利于树立政府的良好形象，提高公民参与热情。政府的良好形象建立在民意的基础上，而政府如果要了解各项政策是否符合民情民意，具体工作是否让群众满意，需要完善、畅通的民意表达机制和政策反馈机制，以便及时作出调整和回应。这就要求政府行政行为诚实守信，树立政府依法行政权威，推进诚信建设，赢得人民群众的信任。只有当政府获得人民群众的心理认同和行为支持时，才能更有信心主动参与政策的制定、拥护各项政策的执行与监督，从而推动我国政治的民主化进程。

社会转型时期政府公信力弱化的现状及原因

随着中国改革进入攻坚期，陆续出现了许多影响政府公信力的事件，比如“周老虎”事件、湖南衡阳贿选案、温州动车事故等，这些政治地震不断地拷问着政府的公信力。

政府公信力弱化的现状。改革开放三十多年来，随着民主与法治建设的深入推进，尤其是随着自媒体时代的到来，人民的政治参与热情提高，监督政府的路径更加畅通。然而，面对日益复杂的社会状况，传统的带有行政强制色彩的管理方式难以适应新情况，解决新问题，服务型的管理模式成为人民的新期待。政府公信力弱化具体表现在：一是决策前吸收了民众的意见，但在决策过程中却忽视民意，决策前的听证形同虚设;二是政策制定得很好，但在执行过程中却违背初衷，基层政府在执行政策层面大打折扣;三是事故相关责任人被问责后，却在不声不响中重新启用，甚至提拔任用。

2006年9月，国内一家知名网站和杂志社联合进行的关于“信用度最低的职业群体”调查中，政府官员排在“我国信用度最低的职业群体”第一位。这一调查结果也在另外两项调查中得到了佐证。在被问到“您对当地政府官员的认可程度”这一问题时，高达63.77%的人表示很不信任，有30%的人表示不太信任。2012年，根据《小康》杂志发布的《2011～2012中国信用小康指数》报告，我国2011～2012年的政府公信力指数为67.8分，表明公众对于政府信用的总体评价居于中等偏上。虽然这些调查存在一定程度的随机性，数据结果有一定的偏差，但它们总体上反映出当前我国政府公信力面临的严重挑战。

政府公信力弱化的原因。第一，政府公权力异化。公共权力具有稀缺性，易发生腐败行为，政府在行使公共权力的过程中，如果有人公权私用，为自己和小集体牟利而不惜弃公共利益于不顾，进行权力寻租活动，使公共利益部门化，部门利益个人化，就会使得公共权力偏离人民群众的根本利益。比如，网上曝光的“房叔”“房婶”，这种公共权力的腐化、滥用，严重侵害了政府公信力。还有，媒体曝光的“开房门”、“不雅视频”暴露出部分官员的作风问题，使民众不由自主地给官员贴上了“腐败堕落”的标签，这些事件都直接损害了政府在人民心中的形象，大大降低了民众参与政治的热情。

第二，政府行为不规范。政府行为公信力弱化主要表现在：一是政府行为缺位。近些年来，政府缺位的现象日渐突出，未履行好自己的职能，无法满足公众对公共产品的需求，政府公信力降低。二是政府行为越位。政府机关将不该管、管不了、管不好的事情大包大揽，政府越位行为的最终结果是，不仅没有妥善处理好介入的事情，反而由于行政效能低，损害了政府公信力。三是政府行为错位。政府工作人员不能正确地扮演好职责内角色与职责外角色，以及主要角色与次要角色。比如，突发事件或群体事件发生之后，政府为了维稳，单方面主导所谓善后的“赔偿”，违法违规与受害者签订协议，买断索赔权，息事宁人。

第三，政府信息公开不及时、不准确。随着互联网时代的到来，信息传播的速度不断加快，范围不断扩大，内容不断丰富，正面信息和负面信息产生的效果都会被扩大。若政府不能通过新闻媒介及时传达准确信息，满足公众舆论的正当要求和愿望，便会引发公众猜疑政府的政策和行为，加剧公众的心理混乱，容易诱发各种谣言的扩散和发展，造成公众对政府的不信任。还有一些地方政府为了维护自身的利益和形象，对一些重大事件故意瞒报、漏报，甚至直接制造虚假信息。媒体曝光后也不采取有效措施进行补救，而是敷衍了事或不予回应，使得公众对政府的不满情绪与日俱增，进而采取一些非理性的方式发泄，造成社会的不稳定。

第四，政府绩效评价标准不科学。GDP仍是相当一部分地方政府进行绩效评估的唯一标准和衡量官员业绩的主要参数，这导致了一些政府选择性忽视自身的社会管理和公共服务职能，从“政治人”蜕变为“经济人”。政府官员不去满足人民群众的切实需求，而是片面地追求经济增长的短期绩效，不考虑经济的长远发展和可持续发展。更有甚者，一些政府官员在追求绩效的过程中，全然不顾地方财政实力和实际需要，只为达到个人升迁等私利而大搞劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”，热衷于做表面文章，甚至在统计数字上也弄虚作假。这些行为大大加剧了地方政府与社会公众的对立情绪，使得政府的行政合法性一再受到公众的质疑。

社会转型期提升政府公信力的措施

在社会转型期，政府既要维持社会秩序稳定，又要保持社会发展的活力;既要谨慎小心，又要避免大的失误;既要提高效率，又要大胆改革，锐意创新维护社会公正。政府扮演好上述各种角色的前提是，要取得公众和社会组织的信任⑤。提升政府公信力是一项长期而艰巨的任务，当前，应该把其作为提高政府行政能力的重要抓手。打造诚信政府，塑造诚实信用的良好政府形象，应该从以下几个方面入手：

加强依法行政，实现向法治政府的转变。依法行政是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求，也是提升政府公信力的源泉。法律具有其他任何手段都不具备的国家强制力和普遍约束力，法律能够制度性地防范政府在运用公共权力过程中的随意性和人格化。首先，加强行政立法。有法可依是依法行政的基本条件，是严格执法的法律基础，要进一步完善政府管理行为的相关法律法规。其次，改善行政执法。各级政府机关及其工作人员在行使行政权力、履行行政职责时，要严格按照法律的程序和步骤开展工作，做到执法必严，这样才能维护宪法和法律的权威，维护人民的根本利益。最后，完善执法监督。政府是代表人民来行使公共权力的，政府的行为必须受到法律的监督，政府违反法律时也必须承担相应的法律责任，做到违法必究，这样才能维护社会的公平和正义，维护政府的公正形象。总之，要对宪法忠诚，对人民忠实，对法律敬畏，对人民敬重。

转变政府职能，实现向服务型政府的转变。服务型政府本质上要求党政干部立党为公，执政为民，履行好全心全意为人民服务的根本宗旨。倡导“以人为本”的价值理念，建设服务型政府，在今后的工作中必须做到以下几点：首先，各级政府和官员要牢固树立“权利本位、社会本位、民生本位”的思想，充分考虑社会公众的具体情况和切实需求，最大限度体现“人民的政府为人民”的原则，实现社会公共利益的最大化。其次，尽可能多地提供覆盖面广、层次性高的公共产品和公共服务，健全和完善社会保障制度，包括教育、医疗、卫生、环境保护、公共事业和社会保障等，扩大公共服务的覆盖面，提升公共服务的质量和效益，通过维护民众权益赢得民心。最后，创新行政体制和管理方式，加强政府绩效管理，规范政府财政收支管理和公务消费，努力降低政府行政的运行成本，提高政府的公信力和执行力。

推进政务公开，实现向阳光政府的转变。列宁曾经说过“只有让人民群众知道发生的一切，让他们能独立评判一切，并根据自己的决定从事一切的时候，这时国家才真正有了力量。”⑥《政府信息公开条例》从法规层面上把政府决策、行政信息公开作为强制性的职责和义务确定下来。通过政务公开，让人民群众更好地了解政府的运作和行为，并对其进行监督，让权力在透明环境中产生、运行、发展，只有这样，才能杜绝暗箱操作，让竞争者公平、公正地竞争。法律界有言“正义要以看得见的形式实现”，唯有让公众“看得见”，以公开保证公正，以透明确保清明，及时准确地公开信息，充分保障公民的知情权和监督权，从打造阳光政府出发建设服务政府、法治政府，才能加强公民与政府的互信，提升政府的公信力。对此，政府应积极推行电子政务，建立重大决策听证制度，在政府与社会公众之间形成良性的有效沟通， 增强民众对政府的信任。

提高施政水平，实现向高效政府的转变。打造高效政府，有利于提高政府决策的科学化和民主化水平，有利于节约行政成本，提高工作效率，从而有利于融洽党群、干群关系，提升公民对政府的信赖程度。提高施政水平，必须自觉完善好以下制度和环节：首先，建立科学的决策制度。对于重大问题应该集体协商、邀请专家顾问和吸收相关代表召开听证会，使政府的各项决策都经得起科学的检验、群众的监督。其次，完善执行环节。政府工作的重点和难点在于执行与落实，因此每项工作都要做到合理布置、坚决执行，保证政令畅通。抓好办事的环节，推行电子政务，提高办事效率。打造更加文明的服务窗口和便捷的办事平台。最后，抓好问责环节。出现重大问题以后，对于因决策失误而造成经济损失和负面影响的主要负责人，经过充分调查取证后，根据责任大小依法定程序处理，不包庇、不纵容。

扩大公众参与，实现向民主政府的转变。随着社会经济发展和时代的进步，社会公众有意愿也有能力直接或间接地参与社会公共事务的管理。只有让民众积极参与政治，让老百姓真正参与到政府政策的制定与执行过程中，才能在政策制定过程中积极引导公民的利益诉求，减少信息不对称和利益不对等产生的分歧，获取公众对政策制定者的心理认同。一方面，提高民众参与政治和社会事务的积极性，建立和完善公共政策制定、实施的透明化和民主化参与机制，对于与群众利益息息相关的决策，在决策前都应该召集相关代表听取他们的真实意见，不漠视民意，让权力在决策的过程中接受阳光的照射，避免草率和暗箱操作。另一方面，充分发挥各种社会组织的中介作用，为社会组织提供充分的发展空间。各种社会组织的发展和完善不仅可以提高政府决策的科学性和民主性，也可以增加公众对政府工作的理解，从而更好地实现政府和社会公众的沟通和互动。

（作者单位：吉林体育学院）

【注释】

①汪大海：《社会管理》，北京：中国人民大学出版社，2013年，第132页。

②唐铁汉：“提高政府公信力建设信用政府”，《中国行政管理》，2005年第3期。

③董河清：“关于提高政府公信力的思考”，《党史文苑》，2010年第12期。

④[法]卢梭：《卢梭文集—社会契约论》，北京：红旗出版社，1998年，第227页。

⑤白春阳，马俊峰：“政府公信力：现代公共生活秩序的核心问题”，《天津社会科学》，2008年第1期。

⑥《列宁选集》（第3卷），北京：人民出版社，1972年，第258页。

责编 / 于岩（实习）