构建跨界水污染治理机制的思考

摘 要：我国的水污染事故不断发生，重大跨界水污染事件更是频发，跨界水污染急需得到重视和整治。由于跨界水污染治理机制的不完善导致了群体性事件频发和政府公信力打折。我国水资源的公共物品属性、行政区划造成的分头管理、治理机制的局限都是造成这一困境的原因。未来，对跨界水污染治理机制的完善应追根溯源，从意识、绩效评估方式、管理协调、政府间的相互信任等方面做起，对我国保护跨界水资源有重大意义，对保障人民的饮用水安全也起到作用。

关键词：跨界治理;水污染;机制构建

中图分类号：C915   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）07-0146-02

一、跨界水污染治理的紧迫性

我国的地表水环境可根据环保部《2012年全国水环境质量状况》归纳为：七大水系的总体为轻度污染;各个流域主要支流都存在着中度污染甚至重度污染的现象。由此可见，七大水系的污染治理不是单独行政区域能够解决的，七大水系网盖了全国的重要水域，且都贯穿于多个省份之间，七大水系都设立了统一的管理部门，但是水利委员会的职能更侧重于防汛抗旱、水资源的监督管理、项目的开发管理方面，虽然也指出对水资源的保护，但是现实中当发生水污染事故时，未能发挥调控作用。由于跨界水污染治理机制不完善，也造成了群体性事件的发生和政府公信力下降的负面影响。

（一）群体性事件的发生

跨界水污染可能影响大众生活，导致群体性事件发生，近而干扰社会和谐。在现实生活中，因不及时处置跨界水污染，而导致群体性事件发生的情形较多，如江苏苏州与浙江嘉兴由于河网的关系，就曾发生群体对抗事件。在2001年11月22日凌晨的嘉兴王江泾镇，受到跨界水污染影响的群众通过沉船、筑坝封堵河道等手段，希望使上游停止污染，两地群众情绪对立，后经国家有关方面及两省政府的大力协调，群体性事件才得到妥善处理。

而在更早的2005年6月，苏州吴江市桃源镇恒祥酒精有限公司在水污染处理设备发生故障的情况下，继续生产并偷排污水，导致其排出污水迅速影响了下游的嘉兴市新塍镇，不仅导致下游河网中生物死亡，还导致新塍镇居民停水数天。事件发生后，得到上级政府高度重视才没有发生严重的群体对抗情况。

（二）政府公信力打折

在跨界水污染事件中，政府多因政绩考虑倾向于采取“瞒”和“骗”的方法，不透露事实真相，社会难以及时得到全面的信息。但是，环境污染的出现，则使相对人迫切需要知道真相，这也导致社会谣言的四起，以及各种虚假信息的传播。基于政府与公众之间获取信息能力的差异，会造成以下后果：第一，隐瞒真相的做法必然会造成政府与公众的隔膜，使政府的管理行为无法获得公众的理解和支持;第二，采用欺骗公众的手段一旦被揭穿，更会直接造成公众对政府的不信任——无法想象，一个欺骗公众的政府还能够获得公众的信任。比如在黄浦江漂浮死猪事件后，相关部门对黄浦江的水质监测结果公布为不影响居民生活，但是居民群众对此表示怀疑。一起起水污染突发事件的发生，也是对政府的公信力一次次的冲击。

二、跨界水污染治理的困境

跨界水污染的治理难以实现应有的效果，主要可以从我国水资源的公共物品的属性、行政区划的影响、治理机制的局限三个方面来分析。

（一）水资源的公共物品属性

公共性的事物可以指具有非排他性的事物，也可以指具有非竞争性的事物。具体包括三类：一是具有非排他性和非竞争性的事物;二是具有非竞争性但有排他性的事物;三是具有非排他性但有竞争性的事物。第一類即为纯公共物品;第二类即为俱乐部物品;第三类即为公共池塘资源[1]。从公共经济学的角度看，流域水环境是介于纯公共物品和私人物品之间的准公共物品。

该属性是由两种原因引起的：一是由流域水环境在一定范围内的外部性引起的;二是由流域水环境作为物品本身具有消费的非竞争性又具有受益的排他性引起的[2]。

跨界的流域内水资源的任何一部分受到污染，都可能破坏整个流域循环系统，从而呈现跨区域的特征。上游污染可以通过径流携带到下游地区，形成区际环境系统的恶性关联;如果上游地区进行合理的经济开发，改良了生态环境，就会优化中下游地区、相邻或相关区域的环境系统，形成区际环境系统的良性关联。面对流域内跨界水污染问题，没有一个地方是可以独善其身的。

（二）行政区划的影响

行政区划在跨界水污染治理中的阻碍体现在两个方面：跨界之间缺乏沟通，不存在管理与被管理的关系。具体到水污染中就是：一是确实采取了治理措施，但是缺乏流域内的跨行政区域合作，使水资源保护和修复不能得到迅速有效的解决;二是以邻为壑，损人利己。有些区域以水污染为代价，发展污染项目，甚至把污染项目选址在邻域下游交界处，在发展当地经济的同时，严重污染了邻域下游，形成跨界水污染[3]。邻域上游的劣质入境水，必然会影响下游企业和社会的治污积极性，还会陷入“你污染我也污染”的恶性循环。

另外，我国的政府绩效评估制度，以经济考核为主，对环境污染不够重视。这也导致地方政府的地方保护主义，充当了跨区域环境污染产生的温床和保护伞。我国特定的考评体制决定了地方政府官员通常通过经济竞争和上级评价来获得晋升，因而从这个方面来讲，经济绩效仍是地方政府所追求的目标[4]。地方政府在经济资源方面的竞争主要体现在招商引资、引进国家项目、争取财政转移支付等活动中，而不顾这些企业对环境影响的大小。因此，地方政府就难以积极地对当地企业的污染行为采取有效的干预;甚至不但不去制止污染行为，还充当污染企业的保护伞，使污染行为更加肆无忌惮。

（三）治理机制的局限

我国现行的水污染防治调控机制偏重于单一的末端治理，侧重于事后性的事故处置。这种单一的行政手段在环境保护的初始阶段是必要的，但是随着环境促进经济增长新阶段的到来，对水污染的治理必须防患未然，未雨绸缪，这是因为现代社会的污染中化工污染往往具有一定的潜伏期，污染具有持久性，治理后具有难恢复性。所以，传统的水污染防治调控机制已经不能应对这一转变，必须对治理机制进行改革创新。

三、跨界水污染治理的机制构建

（一）确立共同治理的意识

现行行政区划的分割性和流域环境的整体不可分割性以及跨界河流水污染治理的复杂性决定了各地方政府的单方面努力无法达到流域跨界水污染治理的目标。跨界水污染的治理需要周边相邻的政府部门甚至跨流域的多个地方政府的共同努力，共同规划产业，统一水质检测标准，确定污水处理方案。在相互协商的基础上，合力解决流域水污染。

要树立跨界水污染的治理“无行政区域界限”的意识，各个地方政府要从思想上和观念上打破行政区划的思想束缚。在经济发展中要树立可持续发展的环保意识、全面发展的意识，增强行政区域之间保护水资源的共同意识。

（二）建立绿色的绩效评估机制

我国对地方政府工作的评估主要是看经济效益，这就导致了地方政府为了发展经济，引进外资，不惜以牺牲当地环境甚至是损害其他地区的环境为代价，来谋求短时间的经济繁荣。环保部门虽然有志于履行职责，保护环境，但是迫于种种压力，往往是心有余而力不足。地方政府与环保部门在经济发展与环境保护层面的冲突，最终的结果就是环保部门的屈服让步，成全了地方政府对经济利益的要求。

要改变地方政府与环保部门在环境保护问题上的对立局面，必须让地方政府重视环保工作，将环境保护工作纳入到政府的绩效考核中，从而使地方政府与环保部门“一条心”，环保工作才能顺利开展。另外，还可在流域治污中推行“两级首长负责制”，促使各行政区首长尽心尽责进行水污染治理，当出现难以调和的问题时，寻求上级政府的帮助，使水污染治理效果最优化。

（三）建立统一的权威的流域管理协调机制

环境问题的解决不能局限于传统的行政区划，环境污染治理也不是单一的行政区域的“私事”。环境问题的治理需要建立统一的防治协调机构，实行统一规划、统一监测，实施统一的防治措施。

由于跨界水污染问题涉及面大、复杂性高，地方分块的管理体系又增加了治理的难度，因此有必要建立跨行政区域的、权威性强的管理机构来协调治理工作。目前我国在跨界水污染的治理中，必须有一个“牵头组织”，同时这个“牵头组织”必须有足够的权威来管理和协调跨界水污染所涉及的政府部门。

（四）完善相互信任机制

首先是政府部门之间的信任。地方政府之间的沟通协商是治理跨界水污染的必要条件，但是也只有在相互信任和信息共享的基础上，才可能真心真意地来协商治污，否则只是对利益的争夺，对责任的相互推诿。福山认为，信任是指正式的、诚实和合作行为的共同体内，基于共享规范的期望[5]。互享信任可以消除经济发展中的恶性竞争，消除在环境保护中的相互欺瞒。同时要建立信息共享平台，对跨界流域的水质检测标准进行统一，对污染进行实时统一监测，制定统一的风险预防机制。地方政府之间要本着共赢的目的来发展经济、保护环境。除了信息共享机制，还应当建立纠纷处理机制，包括协同治理机制、水污染纠纷协调机制等。

其次是政府与民众之间的信任。在跨界水污染事件中，政府应当及时准确真实地公开事件的污染程度及情况。错误、恶意的工作失误将导致民众对政府的信任度大打折扣。水资源的管理，作为涉及每一个人生活、生命之源的管理，缺乏公众的参与，仅靠行政机关的孤军奋战，是很难管好的。因此更应发挥民众的需要，做好信息公开工作，将一手资料告知社会，使政府和民众相互信任。

四、结语

解决跨界水污染事件，亟须地方政府之间的相互协商、共同努力来应对，协商对话是前提，统一领导是關键，公众参与是必要的补充。跨界水污染得到有效的治理，不是一朝一夕的任务，但一定是当下应该去做的任务。环境整治需要政府、社会的共同努力，跨界水污染整治也是对公众生存环境质量的保障，对构建和谐社会、美丽中国有着重大的深远意义。

参考文献：

[1]沈满洪，谢慧明.公共物品问题及其解决思路——公共物品理论文献综述[J].浙江大学学报，2009（5）：133-143.

[2]易志斌，马晓明.论流域跨界水污染的府际合作治理机制[J].社会科学，2009（3）：20-25.

[3]虞锡君.水污染防治机制应实现五个重要转变[J].环境保护，2006（15）：62-64.

[4]齐晔.中国环境监管体制研究[M].上海：三联书店，2008：134.

[5][美]弗兰西斯·福山.信任：社会美德与创造经济繁荣[M].彭志华，译.海口：海南出版社，2001：30.

收稿日期：2015-01-15

作者简介：胡越（1989-），男，浙江宁波人，硕士研究生，从事环境与资源保护法学研究。