我国大气污染防治制度的失灵及其解决对策

摘要：

从综合性视角进行考察，目前我国大气污染日益严重的关键原因是大气污染防治制度的整体失灵，表现为正式规则低效、实施机制孱弱及非正式约束缺失。大气污染防治制度摆脱失灵困境的唯一途径是制度变迁。我国应采用诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合的路径，借鉴他国的制度选择，构建出有效的制度变迁方案，包括培育非正式约束、完善正式规则及强化实施机制。

关键词：大气污染防治；制度失灵；制度变迁

中图分类号：D99；D922.68 文献标志码：A

文章编号：1006-1398（2014）04-0115-10

引言：呼吸的梦魇

2013年1月13日北京市发布北京气象史上首个霾橙色预警，预计当天将出现能见度小于2000米的霾。北京环保监测中心数据显示，2013年12日17时，北京市很多地区的PM2.5浓度值达到每立方米700微克以上；23时，西直门北、南三环、奥体中心等监测点PM2.5实时浓度突破900，西直门北高达每立方米993微克。[1]13日零时，全国74个监测城市中有33个空气质量指数（AQI）超过300，属严重污染。[2]2013年1月1日至4月10日这100天里，北京雾霾日数46天。[3]截至5月29日，石家庄2013年优良天数只有12天，优良率仅8.1%。[4]2014年3月中东部地区空气污染影响面积约为121万平方公里。这只是我国严峻的大气污染现状的冰山一角，之所以出现如此恶劣局面，且有愈演愈烈之势，成因颇多，而大气污染防治制度的失灵是关键的一环。对此，已有学者作出论述，或从立法层面，[5]或从执法角度，[6]或从公众参与视角[7]。实际上制度体系是多重复杂的社会结构，只关注其中的某个单一部分不足以窥视其全貌，应以综合性的视角加以解析方可根除制度失灵之困境。

美国著名经济学家道格拉斯·诺斯认为，制度（institution）包括正式规则（formal rules）、非正式约束（informal constraints）及前两者的实施特性（enforcement characteristics）。其中，非正式约束指行为规范（norms of behavior）、惯例（conventions）和自我施加的行为准则（self imposed codes of conduct）。[8]参照诺斯的观点，制度体系应由三部分构成。其一是正式规则，它是人类社会有意识创制的政治规则、经济规则及由规则产生的组织结构，当代社会主要以法律规则的形式出现。其二是非正式约束，包括价值理念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等，属于群体长期发展形成的文化的一部分。其三是实施特征，即实施机制，是特定社会组织对背离正式规则和非正式约束的人或机构作出相应的评价和裁决，使约束或激励得以实现的手段。

由此，从综合性视角考察，我国大气污染防治制度体系包括三部分。一是正式规则，主要包括《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）及相关的法律规则、政策措施等。二是非正式约束，如公众对大气污染的观感、企业的环境社会责任意识、政府的环保职责意识等。三是实施机制，可概括为两类，一类是软性机制，如对大气污染行为的舆论谴责；另一类是硬性机制，主要指针对大气污染违法行为的行政执法和司法。

一我国大气污染防治制度失灵的困境

制度失灵并无公认的确切定义。有学者认为制度失灵指的是，在制度执行过程中，制度执行者以消极不作为来逃避、妨碍、干扰制度对相关利益的调整和分配，或者实施有意偏离甚至违背制度目标的行为，从而使制度目标不能实现的现象和情形。[9]19亦有学者认为制度失灵是指在一定的技术条件下，既定制度在运行过程中或制度变迁中效率低下，造成社会福利的损失。[10]笔者以为制度失灵难以精确定义，只能作描述性界定，大体而言，制度失灵是既定制度的目标或功能无法实现的情形。

制度的目标是通过影响制度接受者的利益分配而实现的。面对一项制度，作为理性经济人，制度接受者都会采用成本—收益分析方法以考虑对制度的接受程度。一种情况下，制度本身从社会总收益的角度而言是正的，但损害了既得利益集团的收益，于是既得利益集团利用其掌握的力量使制度的实际效果不理想；另一种情况下，制度本身从社会总收益的角度而言是负的，则需要有更理想的制度选择替代它。

当然，评估制度的目标或功能是否实现极为复杂。制度嵌套于整个社会环境之中，社会环境中其他相关制度的完善程度对其功能实现有深刻的影响和制约。

考察我国大气污染防治制度失灵的现状，根据外显程度的不同，以正式规则、实施机制、非正式约束为序次第展开，然现实中三者时有交融，未有明确界分。

（一）正式规则的低效

诚如诺斯所言：“规则来源于自利。规则制定者就像一个歧视性垄断者那样行事，他为不同的选民群体提供一定程度的保护和正义，或至少能够减少其内部混乱并保护产权；作为回报，统治者将获得税收收入。”[11]67一方面，如果新规则带给普通公众的收益较高而给规则制定者的收益较低，那么在与原先规则进行比较时，规则制定者会发现，创制新规则不符合他的利益。另一方面，即使新规则给规则制定者带来更大的收益，由于有限理性、信息的复杂性，他们仍然还是不能矫正原先规则的失灵。导致的结果就是，规则制定者倾向于维持一种无效率的规则安排或不愿消除制度不均衡。

我国《大气污染防治法》及相关配套规则恰当地印证了上述观点，择其要者论述。

1.大气环境标准。根据《大气污染防治》第6条和第7条规定，大气环境标准（包括大气环境质量标准和大气污染物排放标准）由国务院环保部门和省级地方政府制定。作为规则制定者，政府及主管部门往往根据其对“国家经济、技术条件”的解释制定，而非根据保持或改善环境质量和保障人体健康的基本要求。而且大气环境标准的制定还夹杂着大量人为干预的因素。环境标准直接关系着行业的发展前景和经济利益，相关企业作为利益集团总是想方设法对制定部门、起草机构施加影响，从而主导标准的制定过程。而政府及相关部门为经济发展、财政收入及政绩考虑，也会偏向企业。譬如，自2008年起，是否将PM2.5列为强制性标准一直存在争议。公众和多数专家都支持将PM2.5列为强制性标准，但也存在不少反对意见。首先，PM2.5的主要来源是汽车尾气，巨大的经济利益促使汽车产业相关利益集团强烈反对加强控制。其次，某些地方政府官员担心，新标准会导致不达标天数骤升，损害地方形象，危及社会、经济发展，最终影响政绩。当然，在严重雾霾和社会舆论压力下，最终环境保护部发布了新修订的《环境空气质量标准》（GB3095—2012），将PM2.5列为强制性标准。

2.排污许可证和总量控制。排污许可证与总量控制的结合是许多国家大气污染防治的基础性机制。根据《大气污染防治法》第15条的规定，国务院和省级政府可以将酸雨控制区、二氧化硫污染控制区划定为大气污染物排放总量控制区（简称“两控区”），“两控区”内地方政府可以依照大气污染物排放总量，核发排放许可证。但这项规定存在不少问题，至今国务院尚未制定总量控制的具体办法、核定总量和核发许可证的条件和程序尚未明确、实施范围局限在“两控区”内不符合大气环境系统保护的科学要求。因此，地方政府各行其是，如上海、天津、浙江等地已作出规定，参见《上海市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第9、10、11条，《天津市大气污染防治条例》第7、8、9、10条，《浙江省大气污染防治条例》第12、13条。而污染严重的北京则未作规定参见《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》。。长期以来，我国大部分地区仍实行大气污染物排放浓度控制，由于污染富集效应加剧，浓度控制已不能满足大气环境的客观要求。早在2004年，国务院就有意在全国范围推行综合性的排污许可证和总量控制制度，为此原国家环保总局起草了《排污许可证条例（草案）》，参见原国家环保总局办公厅：《关于举行环境保护行政法规草案听证会的公告》，http：∥www.zhb.gov.cn/gkml/zj/bgt/200910/t20091022_173887.htm，2013-6-8浏览。但在征求意见的过程中，关涉切身利益的重污染行业企业提出了激烈的反对意见，甚至否定制定该《条例》的必要性。[12]72008年，原国家环保总局再次向社会发布《排污许可证管理条例（征求意见稿）》征求意见。参见原国家环保总局办公厅：《关于征求对〈排污许可证管理条例〉（征求意见稿）意见的函》，http：∥www.zhb.gov.cn/gkml/zj/bgth/200910/t20091022_174420.htm，2013-6-8浏览。历经十余年波折该条例仍未能出台，足见利益集团对规则制定者影响之大。

3.限期治理。《大气污染防治法》规定超标排放要限期治理，第48条规定 “限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚由国务院规定”，但国务院一直未作出明确规定，结果造成规则混乱。最终，原国家环保总局确认决定权仍属于各级政府。具体权限可参见原国家环保总局2000年发布的《关于超标排放大气污染物超过国家和地方规定排放标准的企业事业单位限期治理适用法律的复函》，“在国务院对限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚做出规定之前，对向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的企业事业单位的限期治理，可按照《环境保护法》第29条和第39条的有关规定执行。”立法将限期治理决定权分配给整体性政府而不是环保部门极其不合理。在我国，以GDP为主的政绩考核体系诱使地方政府对利税大户的污染行为放任自流。地方政府对环保部门提出的对污染严重但经济效益明显的企业的限期治理建议，或者不予批准，或者置之不理，致使超标排放企业逍遥法外。

4.行政处罚。行政处罚是督促企业遵守环境法律义务最为有效的手段之一。“过罚相当”是行政处罚的基本原则，若“罚轻于过”，则企业违法有利可图，会诱使甚至鼓励其违法。《大气污染防治法》规定的行政处罚形式有警告、罚款、责令停止生产或使用、限期治理、责令停业或关闭、没收违法所得等，其中罚款是适用最多的处罚形式[13]。《大气污染防治法》规定的罚款限额多数是5万，最高的也不过50万，适用于造成严重后果的大气污染事故。显而易见，法律上的罚款额度远远低于企业治理污染的成本，因此难以对企业产生威慑力，企业花钱买污染的现象普遍存在。我国环境监察执法效能研究课题组曾对企业违法排污成本和收益做过精确研究。课题组参考美国环保执法处罚计算模型（BEN模型），利用调查获取的数据按BEN模型进行计算，得出的结果令人触目惊心——一个在地级市的企业如果一次违法排污，平均受到的经济处罚是4.97万元（与《大气污染防治法》的5万限额大体相当），而该企业违法期间获得的收益是232万元，违法收益是成本的46倍。[14]

（二）实施机制的孱弱

由国家作为第三方、动用强制力量来实施规则是为一种常态。作为抽象主体，国家必须依靠政府机构来执行法律、维持秩序、征管税收、惩罚犯罪、保卫国家和提供其他公共服务。每一个政府机构本身都是理性的个体，有自身的利益和需求，这些利益支配着他们对问题的认知，从而左右他们的行动。

在法治健全的国家，人们可以相信影响结果的是法律依据而非私下交易，实施机制对在违反规则情境中受到损失和伤害的一方的补救基本是合乎正义的，机会主义不会对制度接受者产生影响。而在法治不完善的国家，实施是不确定的，作为代理人的国家机构在行为上存在着诸多不确定性，他们受其自身利益以及他们对规则公正性的主观评价的引导。

我国大气污染防治制度体系不仅规则存在着不合理，实施机制孱弱的危害更甚。而且实施机制与社会结构中整体制度环境结合得更为紧密，因此，实施机制的失灵非一朝一夕所能彻底根治，需要整体法治环境的进步。在实施机制上，我们选取行政执法和司法这两个最主要方面进行分析。

1.行政执法。《大气污染防治法》规定地方政府对本辖区的大气环境质量负责，但实际状况令人揪心。我国目前党政干部考评指标围绕GDP制定，呈现单一性特征，地方官员唯GDP至上是环保执法不力的第一个重要因素。我国现有的“分灶吃饭”财政体制也是地方政府将重心放在经济发展、忽视环保的另一个重要因素。地方财政状况直接与经济发展水平密切挂钩，只有经济高速增长，才能提高当地的财政收入。这些因素导致地方保护主义大行其道，许多地方政府对严重污染环境的企业实行“挂牌保护”，限制和阻碍环保部门执法，擅自降低环保准入标准，对违法企业的限期治理决定“遥遥无期”，使得限期治理形同虚设。

根据《大气污染防治法》第4条规定的管理体制，环保部门对大气污染实施统一监管，公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责对机动车船污染大气实施监管，其他有关主管部门在各自职责范围内实施监管。这种统一监管与分部门监管相结合的体制导致多个部门各自为政，使得大气污染防治这一系统性很强的领域被人为割裂，极大的影响了执法效果。

作为大气污染的统一监管部门，环保部门执法不力最为关键。首先，环保部门依法进行的日常执法经常受到地方政府的种种阻碍和干扰，有的被挂牌保护不能查处，有的要求现场检查须提前报批，有的甚至直接撤环保局长的职。其次，环保部门也有自身的制约因素和执法问题，如执法队伍整体素质不高，执法业务水平较低；地方政府对环境执法的投入不足所带来的技术保障不足；经费渠道不畅、业务经费短缺、福利待遇不高；执法人员失职、渎职，项目审批失守；环境监测数据造假现象普遍存在，数据真实性难以保障；等等。

2.司法。对于大气污染行为的行政处罚，环保部门不享有强制执行权，只有相对人在法定期限内不提起诉讼又不履行时才可以申请法院强制执行。但很多地方法院不愿执行这类案件，其原因有案件多、费用低、地方保护、非法官考核指标等。

在大气污染案件中，受害人一般人数众多，且时常难以确定污染源，因而受害人往往会将矛头指向环保部门，责难其不作为，并向法院提起行政诉讼。但在最高人民法院2006年发布的《最高人民法院关于妥善处理群体性行政案件的通知》的指导下，法院大多不受理公众针对环保部门提起的群体性案件，导致受害人求告无门。

在民事诉讼方面，大气污染受害人起诉到法院的案件，或者被拒绝受理，或者审理后不能作出正确的判决，或者被人为地以各种理由驳回起诉。这同样是因为地方政府为了经济利益而对环境司法不断施加干扰所致。我国目前的司法体制使得地方各级法院的人、财、物都受制于地方政府，没有独立于地方行政权的条件与能力，因此地方政府干预十分有效。

（三）非正式约束的缺失

制度运行不仅需要国家的立法、司法和执法机构，也受到道德观念和伦理习俗的极大影响。对行为进行约束和激励的考核费用非常之高，非正式约束是节约制度成本的有效机制。对非正式约束的投入，如公益道德宣传、遵纪守法宣传等，目的是要使公众了解、信奉现行制度的理念从而认为某一制度是合理的，进而淡化机会主义行为。但长期以来，环境保护方面的非正式约束并未引起足够关注和重视。政府环保职责意识淡薄，环保宣传投入严重滞后，公众环境意识尚待提高，企业盲目追求短期利润缺乏环保责任意识。

直至现在，仍有个别政府机构将包括大气污染在内的环境污染状况作为秘密严加封锁，即便公布的数据也存在严重的水分，结果导致公众信息不畅，认知不足。而今，严重的大气污染已日益威胁到生命和健康，公众强烈的反弹倒逼政府必须采取措施防止大气继续恶化。

由于“守法成本高，违法成本低”的立法状况，加之环保执法不严等因素，企业纷纷追逐违法获利，即使在母国遵纪守法的跨国企业来到中国也“同流合污”，被现实所同化。这真实地反映了我国企业环境社会责任意识极度缺乏的现状。

企业环境社会责任的缺失与公众意识，尤其是消费者的认知联系密切。环境良好国家的消费者环保意识较高，往往倾向于选择更具环保价值和生态价值的产品和服务，绿色、环保的购买意向的积累会对企业产生深层影响。我国目前的问题在于消费者的购买意向还不足以为企业在环保和节能方面提供足够动力。譬如在我国，人们在选购汽车时，考虑最多的因素是价格，其次是售后服务和品牌，然后是性能、实用性等，环保节能尚未进入购车人的视野。再如，快速的生活节奏和不完善的城市公共交通系统使人们日常出行大多选择便利但不环保的自驾或出租车。

二我国大气污染防治制度失灵的解决之道

我国大气污染防治制度摆脱失灵困境的唯一途径显然是制度变迁。一般意义上，制度“变迁”是指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式。[15]225诺斯对制度变迁的过程作这样的理解：一种相对价格的变化使交换的一方或双方（无论是政治的还是经济的）感知到，改变协定或契约将能使一方甚至双方的处境得到改善，因此，就契约进行再次协商的企图就出现了。然而，契约是嵌套于规则的科层结构之中的，如果不能重构一套更高层面的规则（或违反一些行为规范），再协商或许就无法进行。在此情况下，有希望改进自身谈判地位的一方就极有可能投入资源去重构更高层面的规则。[11]119这个过程与我国大气污染防治制度的变迁极为契合：大气质量的急剧恶化促使我国必须加快污染防治的进程，但现存制度严重失灵，为解决这一问题，必须重构规则，且应从更高、更宏观的层面展开。

（一）制度变迁的驱动力

制度变迁直接来源于社会变迁，主要受制于环境恶化、技术创新、观念转变等要素的约束。

1.大气环境恶化：制度变迁的源动力。严峻的形势迫使制度变迁刻不容缓。2013年初我国中东部大部地区出现的持续时间最长、影响范围最广、强度最强的雾霾天气过程给公众带来了刻骨铭心的痛苦——我国大气污染已到了危险极值。社会各界包括公众、专家、人大代表、政协委员等通过各种方式（如媒体报道、微博倡议、提交提案等）强烈呼吁尽快修订《大气污染防治法》，甚至要制定“清洁空气法”，完善大气污染防治制度体系。

2.公众观念转变：制度变迁的引导力。公众的观念蕴藏着推动制度变迁的强大力量。通常而言，作为非正式约束的观念具有道德、伦理等的特性，其所具有的超稳定性结构与其惰性是相称的。因此，公众的观念通常会成为维护既定制度与利益格局的稳固力量。但是，一旦既定制度与普遍流行的公众观念变得难以相容时，制度变迁就不可避免地要发生。观念转变是制度变迁的引导性力量，观念差异首先从不同社会主体的日常行为中体现出来，继而渗入语言、习俗、道德、伦理等，渐次形成冲击既定资源分配与利益格局的基础力量。

3.信息技术创新：制度变迁的助推力。技术创新会降低制度变迁的成本。技术革新不仅能改变制度的收益，而且有助于减少某些制度的运作成本，可以使原先失灵的某些制度恢复正常运转。譬如微博等自媒体的出现，加快了信息传递的速度，大大节省了政府信息公开及公众获取信息的成本，这显然有利于推动环境信息公开，并加速政府——企业——公众沟通模式的制度变迁。

（二）制度变迁的路径

我国经济学家林毅夫认为制度变迁有两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。[16]374国家是否愿意强制推行制度变迁取决于制度创新的预期收益是否高于预期费用，国家的预期收益包括税收净收入、公众的政治支持以及其他影响国家秩序和安全的因素。但在国家行政权扩张的今天，诱致性变迁与强制性变迁的界限并不清晰，制度变迁的形式从纯粹自发的形式到完全由政府控制的形式皆有可能，更广泛存在的是半自发半政府的形式。诱致性变迁情境下要达成一致需要更大的协商和组织成本，而由政府推行的强制性变迁可能产生节约成本的效果。

大气环境严重恶化的现状触及每个人的生存利益，信息传播的迅捷加速社会各界在观念上发生转变，迫切要求制度的完善与创新。在这层意义上，可以说是诱致性的。但大气污染的来源极其复杂，从空间上划分既有点源（如工厂烟囱排放）、线源（如公路汽车尾气）、也有面源（如城市居民取暖），从污染源上划分既有生活、工业、交通、农业，也有自然污染源（如沙尘）。因此，由某个群体、社团或机构自发创制和实施新的制度存在极大的协商成本，若将这种权利赋予国家则可能具有规模经济效应，即国家通过出台强制性命令或法律来促使制度发生变迁。但国家强制推行的变迁需在社会各界的监督和引导下进行，充分考虑多方的利益诉求，避免被特定利益集团所“俘获”。由此可见，在我国大气污染防治制度的变迁过程中，诱致性变迁和强制性变迁应结合起来。这一制度变迁的过程可以绘制成一条简易的关系推进链：大气恶化→公众感知→信息传播→观念转变（非正式约束）→变迁诉求→国家回应→正式规则→实施机制。

（三）制度变迁的选择集

社会变迁和社会问题诱发人们去创造和改善社会的制度体系，不同国家会采用差异很大的制度体系，不过此种差异可为知识传播的便捷所弥补。一个国家可以通过借鉴其他国家的制度来实现本国的制度变迁，尤其是发展中国家，因为制度移植可以大大地降低基础社会科学研究方面的投资费用，且不受技术移植的专利限制。另一方面，制度移植比技术移植更为困难，制度嵌套于整个社会之中，已经移植过来的制度要实现其功能，需要根据本国的社会现实作适应性调整，而这种调整可能会完全背离制度的初衷而效率低下。

如何完善和创制我国的大气污染防治制度，他国的成功经验是不错的选择集。我们可以参考借鉴美国洛杉矶、英国伦敦等曾经大气污染极为严重而后经过治理得以改善的城市的治理经验，吸收其合理成分，结合自身特点，构建适合于我国的制度体系。如美国的《清洁空气法》确立了以州际合作与联邦合作机制为基础的大气污染联合控制管理体制。《清洁空气法》第1条第1款规定：“联邦环境保护署署长应该鼓励州和地方各级政府关于空气污染治理的合作行动；积极鼓励制定改进型的、可实行的、并且因地制宜的环保法规；对州和当地关于预防和控制空气污染的相关法规进行统一；积极鼓励州与州之间关于防止和控制空气污染达成的共识与合同。”欧盟的《关于环境空气质量和为了欧洲更清洁空气的2008/50/EC指令》构建了区域保护管理协调机制、跨境污染防治合作机制、信息通告与报告机制、技术支持机制、经济激励机制五项针对大气污染的机制，成效显著。五项机制的具体内容参见《国外大气污染防治的区域协调机制》，《环境保护》，2010年第9期。英国为了应对伦敦等城市严重的大气污染状况，出台了两项全国性立法——1956年的《清洁空气法案》和《制碱等工厂法》，随后又根据污染源的变化，颁布了一系列相应的法律法规，构成了完善的大气污染防治法律体系。《清洁空气法案》设置了禁止排放黑烟、指定无烟区、防止煤烟、采用新能源等制度。

而且，一种趋势应引起我们的重视。在现今多元社会的情境下，环境保护领域的利益诉求极为复杂、多样，政治上的简单多数规则已难以奏效。应对环境问题的制度越来越倾向于采用协商可以便利进行的形式，通常采用以联盟或协作的形式来解决问题，可以是正式规则，也可以是非正式约束。因而，国家在推行大气污染防治的法律、政策、命令时应征求各利益方的意见，与企业、社会组织、公众广泛开展协作，采用灵活方便的机制，不应拘泥于传统的强制模式。

三我国大气污染防治制度失灵的因应对策

2014年4月24日，《中华人民共和国环境保护法》由全国人大常委会修订通过。新的《环境保护法》适应了环境形势的紧迫需要，对大力推进生态文明建设具有重大的现实意义。新的《环境保护法》凸显了基本法地位，进一步完善了环境保护的理念、原则、基本制度及监管体制；突出了民生思想，从环保教育、舆论监督、信息公开、公益民事诉讼、环境质量监测等方面保障公众环境权益；强化了责任意识，地方政府对环境质量负责，推行环境保护目标责任制和考核评价制度，加重企业违法责任，实行“按日计罚”；等等。新的《环境保护法》既可以直接适用于我国现行的大气污染防治，同时也为大气污染防治的其他相关制度完善提供了一种现实的进路与借鉴。

根据前文制度变迁的关系推进链，以《环境保护法》为参考蓝本，结合国务院2013年9月10日发布的《大气污染防治行动计划》，因应大气污染防治制度失灵的具体对策以下列顺序次第展开：非正式约束——正式规则——实施机制。

（一）非正式约束的培育

随着社会的变迁和公众经验的积累和转变，个人对制度合法性的认识也会改变。国家对非正式约束的宣传投入必须足够灵活，使其不仅能赢得观念转变的公众的信赖，也能获得政府机构自身的拥护。

推行环保教育。民意——公众的自觉、共识和支持——是大气污染防治的最佳动力。民意外在表现为社会舆论的压力，各类媒体扮演了兼具批判、督促与教育的多元角色。除了媒体宣传，环保教育应纳入学校正规教育范围。此外，每一次环保危机都是全民教育的最好时机。政府要协助环保社会组织从事环保公益工作。

落实环境信息公开。只有信息透明化才能建立公众、政府和企业的互信。在网络与通信如此便利的今天，环境污染的“秘密”已很难隐藏。

积极倡导绿色出行。通过提高交通硬件水平，优先发展公共交通，引导公众树立环境友好型的出行理念，使绿色出行理念深入民心，成为公众的共识，得到全社会的支持与响应。

增强企业环境社会责任意识。公众自觉的环保意识有利于反向驱动企业开展清洁生产，增强环境社会责任意识。对于企业，非正式约束还可以采用低成本的评判方式，让公众获知信息，如企业环保信用评级、环保产品或服务认证、环保标志等，从而构建出独特的社会压力形成机制，以使非正式约束在实施上发挥作用。

（二）正式规则的完善

加快《大气污染防治法》修订，完善配套法律法规及相关政策措施。开放立法过程，鼓励公众参与，让各方利益主体介入制度创制过程。

优化大气环境标准。一方面，优化大气环境标准体系。我国《环境空气质量标准》（GB3095—2012）以空间为依据分为二级标准，但没有专门设定公众人体健康标准，环境标准体系不科学。可参考其他国家的作法，如美国国家环境空气质量标准以保护公众人体健康为依据划分为一级标准和二级标准。一级标准旨在保护公共健康，包括“敏感”人群，如哮喘病人、儿童和老人的健康。二级标准旨在保护公共福利，包括保护动物、农作物和建筑物免受污染破坏。具体规定参见“National Ambient Air Quality Standards （NAAQS）”，http：∥www.epa.gov/air/criteria.html，2013-6-11浏览。日本的环境标准分为保护人体健康的标准和保全生活环境的标准。[17]146另一方面，优化大气环境标准的制定程序。制定程序要充分公开，借助各类媒体周知公众，广泛征求各方意见，杜绝回避公众关注的事项，使标准真实的预测、判断涉及公众切身利益的环境风险。保持编制机构的中立地位，避免特殊利益集团的介入。

全面实施总量控制与排污许可证。将总量控制与排污许可证相结合，作为控制企业排污和政府监管的核心制度。完善排污许可证制度，对污染源实行全过程控制。要求大气环境质量未达标区必须采取严格的污染物总量控制目标且应涵盖更多的污染物。强化达标管理，“达标”不仅要求大气排污者达到国家或者地方规定的大气污染物排放标准，而且要同时符合大气污染物排放总量控制要求，即“双达标”。

建立限期达标制度。对于未达到国家空气环境质量标准的重点区域，地方人民政府应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。

增加大气排污者的违法成本，使其违法无利可图。《大气污染防治法》不设置罚款上限，按照对大气环境造成的危害程度和违法时间，实行“按日计罚”。

建立区域联防联控机制。在大气污染严重、人口密集地区，如京津冀、长三角、珠三角等，建立区域联防联控机制，加强城市PM2.5治理。

加强交通大气污染防治力度。首先，从源头对油品质量制定和实施更严格的标准。其次，建立机动车环保性能监督检查和不达标召回机制。再次，突出城市交通规划和发展公共交通系统对控制机动车大气污染的重要作用。

（三）实施机制的强化

改革政绩考核机制。改革以GDP为指标的政绩考核机制，切断政府机构与排污企业的利益纽带，将环境保护目标的实现作为考核地方政府官员政绩，决定其是否升迁的主要指标。这是解决实施失灵的根本所在，“釜底抽薪”。

合理设置执法权限。针对目前存在的大气环境执法权限分配不合理的现象，国家应最大限度地统一执法主体，把分散于其他专门管理部门的环保执法权力适当集中到环境保护行政主管部门，特别是机动车辆尾气污染防治的监督管理权。部分监督管理权必须由其他相关部门行使时，也应使环境保护行政主管部门能对行使这些权力的相关部门进行有效的协调、监督。[18]

充分创制各种机制，调动和引导企业、公众及环保社会组织在实施中发挥重大作用。有学者称为“三元执法”，即环境监察部门动员企业和公众力量参与执法过程，推进环境监察机构、公众、企业之间的信息沟通制度建设，加大企业环境信息披露力度，奖励守法企业，通过公众的外部监督、企业的内部监督和执法部门的强制执法形成三者相互公开、相互制衡的关系。[13]

全方位推动环境公益诉讼。环境公益诉讼（包括行政公益诉讼和民事公益诉讼）是纠正实施失灵的重要手段。一方面，环境行政公益诉讼可以提高政府的责任感，使问责制真正实施到位。可以监督地方政府和环保部门履行职责，迫使政府全面制裁环境违法行为。可以为公众参与环境法律的执行提供机会，从而改变企业和公众在环境执法过程中的非对等性。另一方面，环境民事公益诉讼是弱势的公众与强势的企业之间博弈的利益表达和权利救济机制，可以便利公众和环保社会组织监督企业守法经营，实现对环境侵权的有效抑制，同时也可以培养公众环境意识。目前我国《民事诉讼法》和《环境保护法》已经对环境民事公益诉讼作出规定，下一步需要在司法实践中继续完善。继而，环境行政公益诉讼应是下一阶段着重探索的领域。

实行环境司法专门化。2014年6月，最高人民法院环境资源审判庭正式成立，这将有助于环境司法的专业化、技术化，有望在一定程度上缓解环境司法失灵的处境。尤为重要的是加强环境法官的培养和训练。

参考文献：

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The Failure of Air Pollution Control Institution and Its Solutions in China

——Taking Norths Institutional Change Theory as the Analysis Frame

CAI Wen-can

（Legal School， Huaqiao Univ.， Quanzhou， 362021 ，China）

Abstract：

From the comprehensive perspective， the failure of institution is the key reason of air pollution being more and more serious in China， which manifested itself in inefficient of the formal rules， week of the enforcement mechanisms and lack of the informal constraints. The only way to get rid of the plight of the air pollution control institution failure is the institutional change. China should adopt a way combining the induced institutional change with the mandatory institutional change， and with referring others institution to build an effective program of institutional change， including fostering the informal constraints， perfecting the formal rules and strengthening the enforcement mechanisms.

Key words：

air pollution control； failure of institution； institutional changes

【责任编辑龚桂明】