致力于优化义务教育学校秩序

吴颍惠

编者按：2014年8月2日，教育部印发了 《义务教育学校管理标准（试行）》的通知。本通知就义务教育学校管理工作提出了92条要求，要求各地结合本地实际遵照执行。为了更好地帮助各级教育行政部门和学校理解、贯彻落实这一文件，本刊特组织“《义务教育学校管理标准（试行）》解读”专题，就如何平等对待每位学生、如何促进学生全面发展、如何引领教师专业发展、如何提升教育教学质量、如何营造和谐安全环境、如何建立现代学校制度等关键职责，邀请本领域的专家对《义务教育学校管理标准（试行）》进行详细解读，以飨读者。

十八届三中全会以来，全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，成为我国社会经济生活中的重要任务。教育系统要围绕教育治理体系建设、教育治理能力提高，来全面深化教育领域综合改革。正是在这样的大背景下，教育部基础教育一司开始组织专家力量，着手研发和制定《义务教育学校管理标准（试行）》（以下简称《管理标准》）。从根本上讲，就是要着力建立现代学校治理体系，正确处理政府与学校、学校与社会、学校与个人的关系，推进管办评分离，不断提升现代教育治理能力。面对着庞大的教育管理体系，政府如何能够做到“不缺位、不越位、不错位”，就应该靠制定标准、出台标准、执行标准和检验标准，制定管理标准是政府管理的一项重要工作。2013年教育部《标准与指南》的制定和发布规程，强化对标准体系的顶层设计。先后制定学校建设、经费投入、教师编制、教育质量、仪器设施、专业教学、语言文字等标准，加快形成富有中国特色的教育标准体系建设。义务教育学校管理标准就是近年来教育部制定的诸多标准之一，旨在从根本上解决学校发展差距大的问题，探寻办学水平的底线，从管理标准的角度来促进学校内部治理体系的建立，进而促进学校的内涵发展。

一、基于现实问题解决的逻辑起点

《管理标准》的制定前后持续近两年的时间，参加讨论和调研的人数达到上千人。历经了文献研究、调查研究、实验研究、经验分析和比较研究等不同阶段，是在对大量文献资料分析、对比的基础上，集教育行政、教育研究和教育实践的智慧结晶，逐渐成稿、定稿的。

在前期的调查研究阶段，《管理标准》起草组先后对我国义务教育学校中普遍存在的问题，进行了系统的讨论和分析。通过采用社会科学研究普遍采用的“问题树”分析方法，对我国当前义务教育中存在的问题进行了系统的归纳分析，形成了关于我国义务教育阶段、水平、质量和存在问题的基本判断。

从总的方面来看，在全国基本普及义务教育的基础上，我国当前义务教育发展的确面临“教育公平”和“均衡发展”的问题。义务教育阶段学校管理存在的办学不规范问题，进一步导致教育不均衡发展，进而导致了“择校收费”等一系列问题，而这些问题又导致了国家课程方案得不到有效落实、违规补课、考试作业繁多、课业负担重等教育教学层面的一系列问题。

由于义务教育阶段办学水平的差异，在同一地区，老百姓眼里的优质学校与薄弱学校并存，导致学校之间竞争大于合作，甚至出现了优质学校抢生源、抢教师、抢资源的局面。学校之间恶性竞争的存在，破坏了义务教育阶段正常的教育秩序，在学校内部则不同程度出现了干群关系紧张、师生关系紧张，师生心理压力大，学校违规招生、体罚学生的现象时有发生。义务教育正常办学秩序得不到有效维持，师德问题、安全隐患问题、学校纪律问题等层出不穷，甚至引发教育系统一些“恶性事件”的出现，严重损坏了教育系统的社会声誉，造成了不良的社会影响。

办学行为的不规范又导致义务教育办学质量的差异，越发促进学校发展的不均衡。在义务教育阶段，出现了“马太效应”，好的学校越来越好，差的学校越来越差；城市学校越来越优质，超大规模学校不断出现，严重地破坏了正常教育秩序， 义务教育阶段“择校热”屡禁不止，愈演愈烈。

《管理标准》的出台正是为着力解决我国义务教育发展的现实问题，针对立德树人、规范招生入学、减轻学生课业负担、提升教育教学质量、维护校园安全、促进学生体质健康和建设现代学校制度等方面存在的问题，以“管理任务”、“管理职责”和“管理要求”等形式，提出了解决现实问题的若干策略。

从严格意义上讲，这个《管理标准》不是从教育宏观理念出发的，没有严格的遵从教育管理的逻辑体系，而是从教育现实问题出发，从现实问题中分析提炼教育策略和措施，形成若干教育管理要求，构建《管理标准》的框架和内容体系，成为义务教育治理体系的重要组成部分，推动义务教育学校治理的法治化、规范化。

二、着力构建学校治理体系的制定思想

一般而言，学校治理体系建设包括两个层面。一是学校内部治理体系，关注学校这种教育组织的运行和治理状况，关注具体的教育教学过程，关注学校运行的规则体系。二是学校外部治理体系，不仅涉及学校法人的内部治理结构，涉及学校内部管理体制的完善问题，还涉及学校与教育行政部门的关系、与社会（社区）的关系。

建立学校治理体系就是重新梳理和构建学校与政府、学校与教师、学校与学生、教师与学生、学校与家长五对关系，进一步优化教育秩序，努力落实党的十八大报告提出的“立德树人是教育的根本任务”，以育人为中心，强调教育管理秩序的优化，确保义务教育阶段各项任务的全面落实。

教育部组织力量制定《管理标准》，显然带有国家教育行政决策的意志，符合国家教育发展的大政方针。教育规划纲要明确提出，到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育。提高教育质量、促进义务教育均衡发展既应该考虑办学条件的改善，更要促进学校的内涵发展。促进学校内涵发展根本靠管理。规范学校办学行为、提高学校管理水平直接关系到学校的办学质量，关系到国家教育政策的落实。制定管理标准，就是为了贯彻落实教育规划纲要相关要求，提供切实可行的操作策略和检验标准，成为规范学校办学行为的重要抓手，逐步实现学校内部管理的科学化和规范化，促进学校的内涵发展。

从宏观教育管理政策方面讲，制定《管理标准》是转变政府职能、理顺政校关系的根本要求。转变政府职能、简政放权是本届政府的一项重要任务。深化教育领域综合改革，需要转变教育管理方式，建设服务型政府，推进管办评分离，进一步理顺政府、学校和社会的关系，这是教育系统现代治理体系建设的总体要求，需要通过制订管理标准来约束和实现。《管理标准》是教育行政部门对学校进行监督、指导和服务的重要手段，也是教育行政部门转变政府职能的具体体现。

从学校内部管理层面来讲，制定《管理标准》，要有利于指导学校遵循教育规律和学生身心发展规律，实施科学管理、民主管理，发挥管理的育人功能，构建和谐的校园文化，促进学生全面发展。从根本上讲，制定管理标准，就是要解决学校管理“管什么”和“怎么管”的问题，为学校依法办学、科学管理提供参考和依据，着力解决学校管理中的薄弱环节，最大限度缩小学校之间管理水平的差异，有效规范办学行为。

三、思想引领与实践导向并重的内容体系

从严格意义上讲，管理就是在特定的环境条件下，以人为中心，对组织所拥有的资源进行有效的决策、计划、组织、领导、控制，以便达到既定组织目标的过程。标准则是衡量事物的准则，是为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致，制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。标准具有强制性，它对活动或活动的结果规定了规则、导则或特殊值，供共同和反复使用，以实现在预定领域内最佳秩序的效果。

作为义务教育阶段的学校管理标准，既应该具有思想的超前性、理念的先进性，又应该具有实践的约束力和规范性。要能够对办学主体进行思想引领，同时，又要为办学者提供实践依据。教育行政管理者则可以依据标准进行规范化管理，用标准加大投入、加强监督、加强约束，从根本上减少管理中的随意性。

教育部组建了由行政人员、高校教授、专业研究人员和中小学校长等各方面代表组成的专家工作组，并委托北京市海淀区教育科学研究所全程参与具体起草工作。专家工作组力图体现系统、完整、科学、合理、前瞻、引领、切合、可操作、可实现等关键词，确定了每条标准的选择依据：既要体现“关爱学生、全面发展”理念和“公平”、“参与”两大取向，又要面向当前学校管理迫切需要解决的问题，又反映中国教育未来发展趋势。

《管理标准》起草过程中，先后搜集了40余部教育法律法规和政策文件，以教育法、义务教育法和教育规划纲要为基础，充分研究吸纳国家和教育部近年来颁布的有关政策文件中提出的新规定和新要求，并对文件相关内容进行整理研究，使标准的有关要求有了政策依据，并使《管理标准》内容科学、表述规范。在制定过程中，先后通过正式发函、召开研讨会等多种形式，将管理标准发给各省级教育行政部门、部分地方教育行政部门、爱生学校实验区、国家教育行政学院督学班和教育部有关司局，征求了教育管理人员、中小学校长、高校专家、港澳地区专家学者、教育科研人员等各方代表的意见，根据征求意见情况对标准文本进行了反复修改。确保所提出的92条管理要求是对各地规范义务教育学校办学行为有关规定的科学总结和高度凝练。

这里要尤其强调的是，在制定过程中，我们充分参考和吸收了 “中国爱生学校标准”。“爱生学校”实验是联合国儿基会和教育部在我国部分地区开展了近10年的一项教育改革实验，着力建立“儿童友好型学校”。“爱生学校”是联合国儿童基金会倡导的高质量教育模式的一个样板，也是为提高学校质量所广泛采取的措施。“爱生学校”倡导平等的理念，尊重儿童权利，鼓励儿童参与和表达，强调建立健康、安全和有保护的学校环境，重视学习过程和结果的高质量。中国爱生学校标准是这次制定《管理标准》的重要的思想基础和参考依据之一，确保了思想的先进性和理念的领先性。

《管理标准》的内容框架包括6项管理职责，22项管理任务，92条管理要求，几乎涵盖学校管理的方方面面。其中6项管理职责分别是平等对待每位学生、促进学生全面发展、引领教师专业发展、提升教育教学质量、营造和谐安全环境和建设现代学校制度。每项管理职责又由若干条细则化的管理要求组成。比如，在“提升教育教学质量”这一管理职责中，从建设适合学生发展的课程、实施以学生发展为本的教学、建立促进学生发展的评价体系和提供便利实用的教学资源四个方面提出了13条管理要求，要求将教育教学是否适应学生发展需要作为衡量学校办学水平的主要标准，强调培养学生的学习兴趣和动机，提高学生的创新能力和解决问题能力，从教师专业提升、教学方式变革、课程建设、综合实践活动、学生评价、资源配备等方面提出了具体要求。

四、注重可操作性和可检测性的实施要求

从某种意义上讲，《管理标准》的制定并没有刻意追求思想、观念和条文的创新性，而是在分析研究大量政策要求的基础上，甚至汇总了此前所有教育相关规定的基础上，采用分类、对比、归纳的方法，总结提出了92条管理要求，成为办学行为的基本准则。学校需要依据这样精细化的管理要求，来规范和约束办学行为，考量和检测办学水平与质量。

《管理标准》充分考虑我国地域的差异。面向全国不同地区，力图从当前我国义务教育学校管理的实际水平和情况出发，提出了学校管理的基本要求，作为义务教育学校管理的底线要求，同时也充分考虑我国义务教育的发展方向，用先进的理念和较高的要求引领学校发展。《管理标准》既适用于农村学校，也适用于城市学校。比如，在第五项管理职责“营造和谐安全环境”中提出“定期对校舍、食堂、厕所、体育场地和器材、消防设施、饮用水设施等进行检查，及时消除安全卫生隐患”、“配备保障学生安全与健康的基本设施和设备”、“设立卫生室或保健室，配备专、兼职医务人员”等管理要求，对大多数城市学校可能是“基线标准”，但对于一些农村学校而言，可能是一项“理想标准”，是一个努力方向。因此在实施过程中，各地区可以采用等级制和赋值评价等方式，对学校发展的实际情况进行检测和评价，又可以结合分值情况，对学校发展现实进行价值判断，指明学校的发展方向，引领学校改革与发展。

依据国际上制定各种管理标准的惯例，这次《管理标准》没有提出一些空洞的教育理念，而是采用了层层分解的方法，把若干先进的管理理念分解成为具体的、细节化的管理要求，力图最大限度做到精细化、可操作性和可检测性。比如，过重的课业负担严重损害学生的身心健康，《管理标准》在基本理念中提出“将促进学生健康快乐成长作为学校一切工作的出发点和落脚点”。在第57条中提出“合理控制作业量”，在第50条中提出“不拔高教学要求，不加快教学进度”，在第60条中提出“减少考试次数，实行等级加评语的评价方式。考试内容不超出课程标准”，等等，都极为细节化，即可操作又可检测。

应该看到，《管理标准》毕竟是一种行政管理文件，显然，仅通过行政指令来约束学校，效果并不乐观。最终，标准的真正实施，还要依靠学校的创造性工作，学校需要通过专业的方式自主生成管理规范，才是改善学校管理、建立内部治理体系的根本路径。否则，《管理标准》可能成为摆设，最终不了了之，达不到义务教育治理的效果。这就要求各地在实施过程中要因地制宜，分类指导，分步实施，逐步完善，帮助学校树立先进的治理理念，建立健全各项管理制度，完善工作机制，促进当地学校治理水平的提升。当然，如何科学地实施《管理标准》，还需要各地教育行政部门和教育督导部门，结合各地义务教育阶段的学校实际，创造性地开展实施工作，提出更为具体化、更为细化的标准要求。

总之，《管理标准》的制定与出台，标志着我国在促进现代学校治理体系建设方面，迈出了可喜的一步，标志着我国基础教育管理逐步走上了科学化、规范化、法治化的道路，必将有利于进一步深化我国教育综合改革、落实教育规划纲要精神、规范办学行为，也有利于为更多的青少年提供尽可能充分的、平等的、有秩序的、成本较低的、优质的教育服务，为社会大众获得这种优质的教育服务创造平等的制度条件，这是制定《管理标准》的根本出发点，也是真正目的所在。

参考文献（编者略）

（责任编辑 王永丽）