论我国行政权力运行过程中的失范及控制

韩立丽+母一鸣

摘要：在我国现有政治体制下，政府的行政权力得以不断扩张，权力的扩大容易导致权力的滥用，进而滋生腐败。这种运用行政权力的方式明显存在不合理之处，是行政权力的滥用。行政权运行过程中存在的问题比较明显，我国行政权运行失范的控制路径是行政权社会化路径；构建市场经济条件下的有限政府；构建行政权制约与监督的立体化、均衡化格局；构建“以权利制约权力”的监督模式。

关键词：行政权；权力失范；权力控制

中图分类号：DF950 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）12-0221-02

在我国现有政治体制下，政府的行政权力得以不断扩张，权力的扩大容易导致权力的滥用，进而滋生腐败。例如，有些地区的交管部门强制车辆安装指定的GPS，以行政权力干预市场竞争，有行政垄断之嫌。这种运用行政权力的方式明显存在不合理之处，是行政权力的滥用。行政权运行过程中存在的问题比较明显，行政权在“服务行政”理念下，应秉承“法律优先”原则，实现行政权为人民服务的目的。

一、行政权属性分析

行政权是国家权力的重要组成部分，与立法权、司法权一样，首先来源于人民授权。我国宪法明确规定，“国家的一切权力属于人民”。所以国家权力与人民意志从理论上讲是一致的。因为违反人民的授意，国家的权力就是非法的。其次，国家权力具有服务性，其行使的终极目的是为最广大的人民谋取福利，具体体现为维护和促进社会公共利益。实际上，这一特性可以说是由行政权的人民性派生出来的，是宪政下的国家权力理念之所在。即现代行政权理念应当是“行政就是管理，管理就是服务”。概言之，现代行政实际上就是“法治行政”，“民主行政”，“责任行政”，“服务行政”。[1]再次，行政权具有有限性。即国家权力受到法律的严格限制，权限范围取决于人民的授意。

现代法治条件下，行政权的规范意义体现在它的法律属性上： 第一，职权法定。要求一切行政行为必须有法律根据，“无法律即无行政”；无法律根据，行政机关不得为自己设定权力或削减义务与责任；无法律根据，行政机关不得擅自免除特定人的义务或赋予特定人法外权利。第二，行政程序合法。要求行政权的设定、行使过程、行政效果等，都必须符合行政程序法的时间、步骤和方式。第三，行政权运行法律至上。英国称之为“议会至上”，这是立法权高于行政权，行政从属于法律的体现，是法律至上原则在行政权领域的适用，具体体现为：法律保留，法律优先，权力法定原则。第四，行政权责统一。作为法律上的行政权表现为职权的权利与职责的义务一一对应，各行政机关职能要分离，而每一个行政机关及其官员的权力与责任则要统一。第五，行政权的命令性与强制性。行政权的行使，首先表现为可以对管理者发出命令，通过被管理者对行政机关命令的执行，形成良好的社会秩序，同时行政权的国家权力属性决定了行政权具有直接支配另一方的力量。

正是行政权具有以上诸多性质，因而合法合理地运用行政权才能真正实现行政权设定的初衷，体现行政权的价值。而现实生活中，行政权失范现实比比皆是。

二、我国行政权运行过程中的失范

（一）“官本位”思想和“全能政府”观念使行政权失控

“人类历史发展的车轮碾碎了人们对掌权者善意依赖的幻想，禅让制的贤明早已被无情劫掠和肆意攫取所取代，公权私用的巧取豪夺充斥着历史书本的每一页，家天下中‘官主民客的淫威至今仍让人们心有余悸，多少世纪以来权力的阴影让自由和尊严暗淡无光，权力与权力控制问题一直是思想家、政治家和法学家们面临的一个难题”。[2]由于受到根深蒂固的“官本位”思想和“全能政府”观念的影响，行政权的运行一直处于“超然”的地位而得不到有效的控制。行政权深入到社会和个人生活的诸多领域，超越了法律、思想、道德限制的原则。政府的管辖权限日益扩展，政府的管理范围超出了其能力限度，管了许多不该管也管不好的事，表现出政府管理能力的弱势。

政府权力的无边界增长必然影响社会组织与公民个人的自主性，民间组织和社会力量得不到正常发展，社会内部难于形成自我管理、自我约束的机制。社会功能萎缩，形成“依赖政府型社会”和“臣民心态”。社会和个人诸事依靠政府，而社会则对政府及其官员的约束力不足，不能实施有效的监督。

（二）政府“理性经济人”角色致使行政权异化

政府在经济发展中的作用在于纠正市场失灵，弥补市场机制内在缺陷，解决市场缺位，为促进市场发展创造条件。主要承担优化资源、维护产权、稳定和促进经济发展、保障国民权益和分配公平等功能。而现实中，政府却扮演着“理性经济人”的角色，具有垄断性、自利性。政府的自我扩张和趋利行为越来越多，自主权限不断扩展，导致“国家利益部门化、部门利益个人化、个人利益商品化”等局面。行政工作人员利用手里的行政审批权、资源配置权等进行权力寻租，导致政治腐败。公共权力的无穷增长必然导致权力的滥用、公共利益的偏离和腐败现象的滋生，致使行政权的目的、范围和内容与法治精神相背离。政府做的太多或太少都不能校正市场失灵，反而使其处于失败的尴尬境地。

（三）人性的权力欲望扩张导致行政权的滥用

宪政的全部理论和实践是建立在人性不完善的假设前提之上的。无数学者对权力滥用作出了冷峻的分析。如休漠把所有人假定为无赖并以此作为设计政府制度的根据；权力制衡论认为，人不是天使，人性是有弱点的，这一弱点在权力面前的表现就是人们都觊觎权力，一旦权力在握便要尽量地享用，致使权力滥用，导致腐败；博登海默曾指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界线的诱惑。”罗素则形象地把“爱好权力的强烈动机比喻成好色”。[3]以上学者对人性弱点的披露警示人们，权力对人类诱惑的魔力是无法抗拒的，人是不可信任的，利己和贪婪是人的本质，一旦握有权力，为所欲为和滥用权力是不可避免的。 正如孟德斯鸠所担忧的：“—切有权力的人都容易滥用权力”；[4]所以我们必须以宪政来预防和监控人类这种先天的癖性，控制权力不偏离正轨。

（四）政府治理体系及权力制约失衡导致行政权滥用

在现实中，我国政府的治理体系配置方式存在失衡现象。司法制约和社会制约的缺位导致行政机关权力无限扩张；行政执行体制非制度化和非法治化使得行政部门在行政审批中有相当大的自由裁量权，出现大量滥用行政审批权的违规行为；行政责任体系的缺位，滋生了行政权力被动姿态上的滥用，表现为不作为和政府的“懒政”；责任意识匮乏和刚性责任行政机制的缺席或疲软导致政府及其行政人员裁量不得力，缺乏有关违反行政工作程序的制裁性规则，出现权力与责任的严重脱节。[5]

同时，立法权、行政权、司法权之间也存在重心失衡问题。首先，立法权对行政权的监督处于虚置状态。人大的最高国家权力只是法律上的意义，人大对行政权的监督和制约作用并没有真正发挥出来。其次，司法权与行政权的关系失衡，行政权过于膨胀，司法权薄弱。我国司法权与行政权之间的关系是司法权维护和监督行政权，重视司法权的“维护”作用，弱化司法权的“监督”作用。司法审查出现巨大空白地带。行政权强于司法权，从而加剧了权力制约机制失衡的局面， 这种失衡的状态最终导致对行政权的制约失衡。

三、我国行政权运行失范的控制路径

（一）行政权社会化路径

行政权社会化强调在政府与社会之间调整政府权力的运行范围及方式，将原来高度集中的政府权力的一部分回归社会，让公共权力还权于民，从全能政府向有限政府转变。培育各种社会组织和社会力量，提高社会的自治能力和自治水平，实现“依赖政府型社会”向“自主自治型社会”转型，让社会组织办好那些政府“不该管、管不好、管不了的事”。通过分散和转化行政权的途径限制和控制行政权， 使行政权的行使主体多元化，即行政权的社会化。“行政权力社会化”是一个二元复合概念，既指行政管理的重心向下，由“行政为主”转移到“市场为主”的过程，又指行政权力中心向外，由“政府独占”分散到“社会共享”的过程。在社会管理和公共服务领域，改变传统的政府大包大揽的做法，通过转移或委托代理等方式，将一些职能让渡给政府以外的其它社会主体行使，以达到提高行政效率、降低行政成本等目的，从而实现对行政权的控制，减小和避免因权力的获取和扩张而出现的腐败、权力滥用等行为。

（二）构建市场经济条件下的有限政府

亚当·斯密说认为，市场经济是合乎自然与人性的、天然的自由制度。这说明市场经济造就了一个不受政府干预的生活空间，市场经济的存在就是对政府权力扩张最有效的限制，其政治含义就是政府与经济分离，其政治前提是政府不插手民间的经济事务，没有权力受到限制的政府就没有真正的市场经济。这既保留了自由的条件与环境，又确保人性在经济方面的充分表达，也是构建“有限政府”的市场逻辑。市场经济条件下的政府是一个有限政府，政府在干预市场时必须适度，以适当的范围、力度和方式进行干预。即政府干预只能在“可为”且“能为”的范围内有所作为，界定和维护产权，制定和维护市场规则，从而达到弥补市场的缺陷。至于那些政府也不能弥补的市场缺陷，政府不能强行去修补，否则会造成“政府失灵”，给社会经济的发展带来灾难性的破坏。

（三）构建行政权制约与监督的立体化、均衡化格局

在宪法范围内把行政权的运行方式向均衡化、规范化的运行格局回归，建构行政权力制约与监督的立体化、均衡化权力格局。首先，重构财政权运行关系。通过约束政府预算与财政支出权的途径来制约政府权力。其次，重构行政权与立法权、司法权横向运行关系。明确行政机关对人大承担违宪责任的目标，促使权力规范化运行，强化司法权的监督力度，建立独立的行政法院系统，扩大和强化司法控制行政不当的广度和强度，推进行政监督与制约。第三，确保行政权运行制度化与法制化。通过推行行政程序立法规范行政权，实现对行政的监督与制约；改善权力行使方式，确保公民在公共治理中的参与与合作；针对行政腐败的关键领域，完善行政权的运行约束机制。

（四）构建“以权利制约权力”的监督模式

“以权利制约权力”是行政相对方为了维护自身的合法权利对行政权的一种控制方式。行政相对人是行政权运行结果的直接承受者和直接感受者。因此，以权利制约行政权是一种自下而上的、经常性的、具体的监督，更具积极性和主动性。当前行政权不断扩大，立法权不可能完全有效地控制行政权，公民个体的权利及其集合理所当然地成为了制约行政权的重要力量，为了保证其合法权利不受行政权的侵犯，他们可以通过陈述权、申辩权、请求举行听证权、申请行政复议权、提起行政诉讼权、请求国家赔偿权、申诉检举权等方式来抗衡行政权的不合理行使，从而遏制行政权不合理运作和行政权异化腐败的状况。在构建“以权利制约权力”的监督模式过程中，我们应培育壮大社会组织并使之成为与行政权相对的社会力量，在与政府进行“博弈”的过程中控制行政权的扩张与滥用。在利用公民权制约行政权时，要与相关的权力机关、 司法机关结合起来共同实现对行政权的控制。

参考文献：

[1] 谭宗泽，王学辉.新编行政法学[M].重庆：重庆出版社，2001.

[2] 韩忠伟.论控权与有限政府——对我国行政权控制的思考[J].重庆科技学院学报：社会科学版，2009（11）.

[3] 罗 素.权力论[M].北京：商务印书馆，1991.

[4] 孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译.北京：商务印书馆，1997.

[5] 刘武俊.构建遏制行政不作为的刚性屏障[N].中国信息报，2005-07-29.

[责任编辑：兰欣卉]