基于SWOT分析的重庆市建筑垃圾管理研究

徐航，陈元欢

（1重庆市建永工程监理有限公司，重庆 400045；2重庆城建控股（集团）有限公司，重庆 400015）

0 引言

由于我国存在大量的建筑施工活动，同时政府和企业对于建筑垃圾（CWM）缺乏有效的管理，使得目前我国面临严重的建筑垃圾问题。基础设施建设和建筑施工在我国追求和保持经济高速增长的这一目标中扮演着关键角色。特别是2008年以来，政府为了应对世界经济危机，提出了规模庞大的4万亿经济刺激计划。政府的投资报告显示，其中65%的资金用于实施工程建设，通常包括住宅、铁路、高速公路和机场以及水利工程等。毫无疑问，这一巨大的投资工程势必会在全国范围内产生大量的建筑垃圾。

然而，和发达国家如美国、澳大利亚相比，我国CWM的应用实践还处在较低的水平[1]。造成这一现状的原因多种多样，例如缺乏详细和有效的能够实际遵守的CWM相关法律法规。考虑到建筑垃圾在内的施工环境管理并不是项目优先考虑的问题，因此项目相关各方缺乏建筑垃圾减量化或施工环境保护的意识。国内的大部分工程并没有在项目层面制定详细的垃圾管理计划。施工现场产生的垃圾大部分都未做有效处理。同时，当地政府也未启动针对建筑垃圾处置的长期计划，特别是垃圾填埋场的规划和建设[2]。以上问题说明当前迫切需要改善我国建筑垃圾管理，减量化建筑垃圾的产生。

在过去的十几年间，建筑垃圾问题已经引起了国内学者的强烈关注，并产生了大量的学术研究，然而却未得到政府和项目参与方的重视。同时，尽管相关研究涉及CWM管理的各个方面，例如建筑垃圾减少量测度[3]、施工现场垃圾处理[4]、建筑垃圾循环处理[5]、根据各种量化模型预测地区建筑垃圾产生量[6]，但是在战略上能够有助于建筑垃圾管理规划的研究比较有限。

总之，在区域层面研究战略和规划对于实现CWM三维管理具有重要作用。首先，能够使政府和行业参与方对目前CWM现状有一个清晰的认识；其次，基于对提高CWM的影响因素进行分析，重新对建筑垃圾管理领域的问题进行重新界定；最后，SWOT分析结果对于指导区域CWM短期和长期发展将提供有用的信息。因此，本文旨在分析国内城市区域CWM现状。在实证调查、文献研究和专家访谈形式的基础上，采用SWOT法分析重庆市CWM发展现状。

1 基于SWOT法的重庆市CWM分析

1.1 重庆市CWM现状

重庆位于青藏高原与长江中下游平原的过渡地带，是长江上游最大的经济中心。重庆面积约82402km2，是全球GDP增速最快的大型城市之一，GDP年均增幅逾15%。产业发展和城镇化率的提升在促进重庆建筑业发展的同时，也产生了大量的建筑垃圾。根据重庆市环保部门的统计，重庆市自2002年以来建筑业每年产生的垃圾量都在700万吨以上，并保持强劲增长势头，预计2013年后每年都会保持2500万吨左右的建筑垃圾产生量。而目前重庆市建筑垃圾回收率仅为5%，远远低于世界平均水平。目前重庆市建筑垃圾中，混凝土占60%，砂浆占14%～16%，砖占8%～11%，金属大约占5%左右，同时还包含其他含量较少的混合材料。目前，重庆市建筑垃圾的主要处理方式为填埋，但常常出现建筑垃圾倾倒在未经许可区域的情况，这就加重了环境负担。同时，施工项目的关注点主要在成本、质量、工期以及安全，对环境重视程度低，因此重庆市CWM有很大的提升空间。

1.2 重庆市CWM的SWOT分析

通常在SWOT分析中，内部环境主要与优势和劣势相关，外部条件涉及机会和威胁。本文在其他学者研究的基础上总结出重庆市实施CWM的SWOT要点，如表1所示。

表1 重庆市CWM的SWOT分析结果

1.2.1 优势

（1）地理位置。重庆地处中国西南部，是中国四个直辖市之一，位于长江和嘉陵江的交汇处，与成都相距340公里。2006年，国家西部大开发“十一五”规划出台，明确提出建设成渝经济区。就建筑垃圾管理而言，成都起步较早，发展较快。早在1998年，成都市就制定了《成都市建筑垃圾处置管理条例》。这一条例在2014年得到更新。《新条例》对建筑垃圾的排放、运输、消纳和监管都进行了规范，具有较强的可操作性。同时，成都市于2014年还试点了建筑废弃物资源优化，可减低处理拆除后的建筑废弃物，资源优化率达到95%，基本实现“零排放”。相较于成都，重庆市一半以上的建筑垃圾回收企业都处于半停产状态，且在去年才草拟了《重庆市建筑垃圾管理办法》，相关配套设施和政策法规跟进进度较慢。考虑到两个城市之间的地理位置和经济关联，重庆市应当直接学习成都市CWM的优秀措施和经验。基于这一点，地理位置是重庆市发展CWM的一大优势。

（2）当地政府的强烈意识。重庆市政府于2010年开始意识到建筑垃圾处理的紧迫性，并在以下三个方面进行了努力探索。

加强法规制定。2010年重庆市出台《重庆市主城区建筑垃圾消纳场布点规划》，并指出到2020年主城区将建成21个建筑垃圾处理填埋场，并使建筑垃圾的资源优化率达到85%，建立建筑垃圾综合循环利用的环保产业。此后，于2011年和2014年又进一步完善了《重庆市城市建筑垃圾管理办法》。虽然该办法缺乏论证，操作性也欠佳，但是已经表明政府对CWM的意识在逐步加强。

引入民间资本。重庆市很早就引入民间资本涉足主城建筑垃圾再生制品。目前已接近20家。但是企业经营面临销量不佳的问题。政府已于今年加快行业整合，并表示将加速推荐建筑产业化、标准化的制作工艺和施工技术，将为建筑垃圾再生制品的质量提供有力的支持。

大力发展绿色建材。重庆市结合自身的地理、气候和资源特点，建立了具有重庆特色的绿色建材环保认证体系，在全市建筑行业范围内推行使用成品化、工厂化的建筑材料，减少施工现场建材加工和制作。淘汰高能耗保温砂浆等建材，加强新型、绿色低能耗保温材料的推广力度，全面实施一体化绿色建材产业链。

1.2.2 劣势

（1）政策法规不完善。大部分受访者认为系统化的综合条例是重庆实施CWM的坚实基础。但是，根据重庆市现有的CWM规定，许多问题仍有待于解决。例如，承包商和业主就对当地政府未来如何持续支持CWM表示担忧。他们同时也认为政府机构之间的责任职能模糊，这也是优化重庆市CWM的障碍。另一方面，重庆市CWM法律法规很多难以执行。受访的政府部门工作人员认为，目前大多数法律法规都是从城市的角度去规划和制定，并没有针对实践中某一特定的问题提出相关的条例。例如，重庆市政府鼓励民间参与建筑垃圾回收再利用行业，但是并没有对企业参与的行业、涉及的项目范围以及税收优惠和债务补偿问题进行更进一步的制定，因此使得很多民间资本对这一行业望而却步。最终的结果是使得政策执行起来难度加大，不利于重庆市CWM的健康发展。

（2）施工现场垃圾回收率低。 所谓CWM的“3R”策略，即降低（reduction）、再利用（reuse）、循环（recycling），其中降低垃圾率是这三个策略中最重要的，因为垃圾率的高低直接对环境产生影响。然而，重庆市整体建筑垃圾回收率很低，只有5%左右。其原因主要包括两个方面：其一由受访的承包商指出，即在工程设计阶段，大多数设计师并没有考虑建筑垃圾回收的重要性，因此不断的在施工过程中更改方案；第二，现场项目经理和工程师指出在施工阶段，由于缺乏CWM规划或者垃圾管理方法效率低下，致使大量的建筑垃圾产生。

（3）缺乏回收利用规划。工程垃圾承包商在受访时表示目前重庆市的建筑垃圾回收系统地区分布不均衡。这不但导致运输困难，同时增加了运输和回收的成本。因此，基于整个城市的系统规划以及基于运输距离的优化设施布局是重庆市CWM目前急需解决的两个问题。许多受访者对长距离运输导致成本上升以及降低承包商垃圾回收意愿表示认同。

1.2.3 机会

（1）重庆市特殊地位。作为中国四大直辖市之一、长江上游最大的经济中心和“西部大开发”战略的受益者和大本营，重庆市主要面对两点战略发展机遇：一是作为西部社会、经济和环境改革的先锋；二是建设国际化大都市的要求。为了实现这一任务，重庆市应当率先领导实施一系列改革发展。一旦这些改革证明是有效成功的，那么它们将会被应用到西部其他城市。另一方面，“建设国际化大都市”意味着重庆在建设管理以及环境保护方面应当达到先进水平。既然CWM是评估环境保护效果的重要指标，那么怎样有效解决CWM的问题便是政府面对的战略挑战。

（2）减少建筑垃圾的驱动力。根据国家十二五规划，中国应当在2015年前控制每单位GDP能源消耗减少16%，二氧化碳排放减少17%，这两项指标也是本届政府在环境保护方面的政绩体现。现实的迫切要求使得为了完成这一宏伟目标，国内建筑行业必须走可持续发展道路。来自重庆市房屋和建设管理局的工作人员相信，环境保护的强烈驱动力对于重庆市改善CWM是很好的机遇。

1.2.4 威胁

（1）回收市场不成熟。根据受访的承包商和工程师的意见，市场的不成熟不仅会降低投资者在建筑垃圾回收市场的兴趣，同时也会提高回收再生产产品的交易成本。最终在一定程度上降低建筑垃圾回收的效果。一些承包商表示市场不成熟是导致建筑垃圾回收率低的主要原因。目前重庆市建筑垃圾回收率仅仅只有5%，与深圳的20%，香港90%相比，存在相当大的差距。目前重庆市倾倒的大量本可以回收的垃圾，对垃圾填埋场来说是一个很大的负担。因此，市场成熟度将决定未来重庆市CWM的发展。

（2）缺乏资金支持。目前重庆市针对CWM的基础研究工作很少，且政府资金很多都倾向于支持高科技、金融以及文化产业，支持CWM研究的资金相对有限。一些业主和承包商表示，未来的CWM研究需要行业和高校的共同推动，必须在足够资金的支持下，与国内外先进技术接轨展开研究，发展出一条适合重庆市的途径。

2 重庆市CWM发展策略

基于以上的SWOT分析，本文将相应地提出以下几点发展策略，旨在最大化优势和机会，转移劣势，最小化威胁，促进重庆市CWM的健康可持续发展。

2.1 建立各个部门的责权分配机制

CWM是一个涉及多个元素的复杂系统。它不仅包括各种进程，例如垃圾填埋的土地审批，新垃圾处理厂的环境影响评估，垃圾运输，同时也涉及到政府的各个部门，典型的如建委、土地局、规划局以及环保局。怎样将这些部门协调起来，达到责权利的平衡，在很大程度上将决定CWM的实施效果。重庆市目前缺乏有效的责任分配机制。因此，建立一个多部门的责权分配机制是目前的当务之急。

2.2 制定详细的CWM条例

在上一节W1的分析中（见表1），已经得出目前重庆市CWM相关条例不健全。基于这一点，重庆市应当制定一个覆盖范围更广的多维度条例系统，应当包括建筑垃圾分类、再使用和循环利用这三个方面。同时，更详细的条例应当包括行业规划、科学的量化指标等。

2.3 实施基于项目生命周期的CWM

目前，只有能够后续继续使用的建材（如金属和木材）在施工现场重新加工，其他材料为承包单位私下处理掉了。为了改善这一情况，重庆市应当倡导实施项目生命周期的CWM，范围包括设计、施工以及最终拆除阶段。因为每一阶段都会伴随着建筑垃圾的产生。而目前重庆市CWM主要集中在施工阶段，对于其他阶段资源回收来说是极大的浪费。

2.4 倡导使用建筑循环材料

根据上文所述，市政府目前已经鼓励和推广使用绿色环保建筑材料，但仅仅用于很多大型政府工程建设中，对于占重庆市建设工程总量90%以上的中小工程推广效果不佳。为了扩大推广效果，建议政府建立建设工程项目评估体系，评估心目中采用循环环保材料的力度，并作为未来行业和企业能力考核的指标之一。对于那些实施效果好的企业，应当予以奖励，这样有助于提升企业参与使用建筑循环材料的积极性。

2.5 建立重庆市建筑垃圾研究机构

基于目前重庆市面临建筑垃圾数量增长以及缺少资金支持的现状，重庆市政府应当结合行业机构和市各大高校成立建筑垃圾研究所，旨在促进建筑垃圾循环和管理。在机构成立初期，市政府应当提供一定的资金和人才支持。一旦研究所从CWM咨询服务或专利技术中获得盈利，政府可以不再投入资金。这一模式有两个优点：第一、研究所将成为聚集研究CWM人才的平台；第二，研究所可以提供可靠的、高质量的服务和技术，这将帮助那些刚进入CWM市场的企业，避免出现由于缺乏经验和技术而导致企业破产的局面。

2.6 通过教育和宣传活动提升CWM意识

通过调查访谈可以发现目前企业管理者缺少建筑垃圾回收的意识。建议政府从以下三点提高企业意识：

（1）通过广告、报纸、广播以及户外宣传的方式推出一系列宣传活动；

（2）通过对承包商、工程师、设计师以及工人进行教育的方式增强建筑垃圾回收意识；

（3）立奖励机制，鼓励企业和公众积极参与CWM的活动。

3 实例

海南海口再生资源有限公司引进中意移动式建筑垃圾破碎站成功实现建筑垃圾再利用。

海口去年共产生建筑垃圾近400万t，如此庞大的数量成为摆在城市管理者面前的一道不小的难题。据悉，海口市有关部门正试图通过市场机制、资源化再生利用等方式，力求妥善解决这一难题。据了解，海口市每天产生的建筑垃圾除部分用于回填外，余下的建筑垃圾应进入垃圾处理场。据统计，海口市每天产生建筑垃圾约650t，每天进入垃圾处理场的建筑垃圾仅30～40t，也就是说，约90%的建筑垃圾没有进入垃圾处理场。

面对海口头疼的建筑垃圾问题，海口某再生资源公司于去年3月份引进某地的移动式建筑垃圾破碎站，来消化海口及周边地区的建筑垃圾。在海口市郊区，堆放着大量建筑垃圾的一个大场地就是海口再生资源有限公司的建筑垃圾处理厂。移动式建筑垃圾破碎站与移动式制砖机相结合，将建筑垃圾就地进行破碎、筛分，通过移动制砖机制成各种道牙砖、铺路砖、植草砖、广场砖、透水砖、免烧砖等15种砖块，这些新型建材大多用于市政建设和小区绿化工程。

4 结论

本文在分析重庆市CWM现状的基础上，基于SWOT分析法，提出了重庆市CWM发展的6大策略。这些策略包括建立部门责权分配机制、制定详细的CWM条例、实施基于项目生命周期的CWM、倡导使用建筑循环材料、建立建筑垃圾研究机构、对建筑垃圾循环理念进行公开宣传和教育。这些建议不仅适用于重庆市，也可推广到国内其他城市，政府部门和行业机构可以在此基础上建立城市建筑垃圾循环发展策略，促进城市环境保护和可持续发展。

[1]陆凯安.建筑垃圾综合利用势在必行[J].再生资源研究，1999（2）：33-34.

[2]赵由才.固体废物处理与资源化丛书：建筑垃圾处理与资源化［M］.北京：化学工业出版社，2006.

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[4]李巨文，常洪信，郭总理.采用建筑垃圾夯扩桩处理软弱地基的设计与施工[J].建筑技术，2002（3）:191-192.

[5]王健，李懿.建筑垃圾的处理及再生利用研究[J].环境工程，2003，21（6）:49-52.

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