PPP模式下公共项目建设的对策建议

葛勇，严春风，谢绍云

（1重庆泉河建筑工程有限公司，重庆市 404500；2四川省建设厅，成都 610041）

1 研究背景

十八届三中全会指出 “允许社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施投资和运营”。国家发改委、财政部发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南》，对PPP模式下公共项目建设予以指导。

PPP是政府与社会资本在公共服务领域开展的长期、深度的合作，是新常态下运用市场规则对社会资源进行优化配置，能有效缓解政府债务，提高公共供给效率，解决城镇化融资难等问题，是推行政府向社会力量购买公共服务等重要改革的良好载体[1]。对有效解决政府融资、建设及营运等问题，避免可能出现新的地方债务问题[2]，有着重要的现实意义。

2 PPP模式分析

2.1 PPP的内涵

PPP（Public-Private Partnerships），是一种公共部门与社会机构通过合作提供公共产品或服务的采购模式。广义上，PPP可以定义为公共部门与社会机构为提供公共产品或者服务而建立的各种合作关系；狭义上，则为一系列融资、建设和营运模式的总称，强调合作中的风险分担机制和项目的资金价值[3]。

PPP的内涵主要包括：第一，政府和社会资本之间的平等合作；第二，政府向社会机构采购服务而采取的融资、建设与经营模式，PPP模式不是简单的项目融资模式，更是一种管理模式；第三，政府与社会机构的风险分担和利益分配；第四，政府与社会机构约定的合作目标；第五，强调合作双方发挥各自优势，实现双赢。

2.2 PPP模式的运作流程

PPP项目是通过政府授权成立PPP项目机构，社会资本和PPP项目机构依据PPP合同成立PPP项目公司，实施PPP项目融资、设计、建设和营运等，PPP项目机构侧重于宏观项目的治理，社会资本则侧重于项目的管理（见图1）。

图1 PPP项目运作流程图

2.3 PPP项目的运作模式

按照PPP项目公共职责和风险转移程度的高低，PPP运作模式进行分类，见表1。

2.4 PPP模式的实施路径

根据项目的性质、城镇等级、PPP模式发展阶段，选择适合的PPP项 目 实 施 路 径[5]。

按项目性质，可分为非经营性、准经营性和经营性。非经营性项目无法取得直接现金流，可采取BT等形式，如城市道路、广场、河道等；准经营性项目能够向使用者适度收费但无法完全覆盖成本，在政府给予约定补贴、优惠的前提下采取PPP方式吸引民间资本，如轨道交通、体育场馆等；经营性行业能够通过使用者收费的方式盈利，可采用BOT、TOT等方式，如高速公路、市政供水、垃圾处理等。

表1 PPP运作模式

按照城市规模，选择相应的项目建设的PPP模式。对于特大城市、区域性中心城市等具备使用者付费、市场化定价、财政保障等基础，既可以用于基础设施的投资建设，也可以用于非盈利设施的建设。对小城镇时效性强的民生类建设项目，鉴于PPP项目的调研、可研、谈判、施工等程序周期较长，应直接政府投资而非照搬PPP模式。对于其他PPP项目，则可以在区县内统筹，按照“统一谈判、打包运营、整体接管”的原则，实行集约化、规模化的运营，避免因小城镇缺少专业人才、单个项目体量小、缺少规模经济而难于实施等问题。

按照PPP模式发展不同阶段，选择项目建设模式。在PPP发展初期，在经营性项目领域先行实施PPP模式试点，以积累经验，提高民间资本信心。对准经营性或非经营性的项目，则由各地原政府平台公司继续承担。在PPP模式发展成熟期，根据项目自身特点，分类选择，分批次推进、分阶段应用，能有效避免因不加选择，过急推进带来的诸多后遗症。

3 实施PPP项目面临的问题

一是有关PPP模式法律制度不健全问题。因缺乏国家层面的PPP法律法规，只有地方性或行业性的管理办法或规定，法律效力很低，缺乏全局性和系统性，政府和社会资本合作建设无法依据法律法规体系形成清晰有效的合同关系，在利益的相互博弈过程中，政府容易将自己的意志强加于社会资本，社会资本的利益得不到法律的有效保护，社会资本的风险和运作难度大。

二是政府履行PPP合同职责的问题。因政府掌握着公权，政府在具体项目运作、投资过程中始终处于强势地位，政府或因投资政策变化、资金情况变得宽松或作出脱离实际承受能力的回报承诺等原因，拒绝或变相拒绝履行PPP合同义务，形成事实上的政府失信违约，对投资人的融资成本、项目收益造成了严重的影响，无形之中削弱了社会资本参与PPP项目建设的积极性与冲动，不利于PPP项目建设与发展。

三是PPP项目的实施效果问题。我国早期以BT、BPO等模式实施的PPP项目，其建设、运营期通常只有3～5年，建成之后财政支付工程款的50%，余下工程款在一定的期限内以土地补偿方式解决，或者全部以土地补偿方式支付工程款。尽管解决了政府眼前的财政融资问题，但由于企业融资成本一般会高于政府融资成本，导致项目最终不但没有发挥财政资金的杠杆作用，还进一步加重政府的债务负担，政府也难以降低对土地财政的依赖程度。

四是PPP项目风险的合理分担问题。PPP模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，也并非所有的风险都转移给社会资本。如果风险转移不恰当，政府可能因为转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本支付更多的费用，或由于留存了社会资本可以更有效管理的风险而承担更高的成本，或者社会资本承担过多经营风险，又无法获得合理回报，项目必然难以持续运营。事实上，我国开展的很多PPP项目都有高额的财政补贴或采取土地补偿，政府部门承担的风险和责任过多，承担了“兜底”责任，甚至付出了超过合理水平的利润，PPP就变成了形式主义，不但风险没有分散，财政负担还有所加重。

五是地方政府PPP项目开发和储备能力问题。PPP项目的成功实施一般需要2～3年前期准备时间，因缺乏专门的PPP管理机构，缺乏有效的市场评估体系，更没有相应的项目开发和储备，早期的PPP项目多局限在项目层面，同时缺乏系统的经验总结、制度安排和理论指导，对PPP项目适用类型与路径不加选择，饥不择食，认为 PPP是“包医百病”的灵丹妙药仓促上马，将会造成政府新一轮的债务风险与严重的财政负担，这是当前我们必须冷静思考的问题。

4 PPP项目发展的对策建议

一是政府须正确认识PPP模式的本质。PPP模式本质是对公共产品和公共服务的供给模式深度变革，是更有效地利用好政府财政资源，高效向社会提供公共产品和公共服务，促进政府职能的转型。PPP模式不是简单的政府融资模式，是管理模式创新，更是政府全面配套改革，避免把PPP模式简单曲解为新的城乡建设的融资工具。

二是为PPP模式提供稳定的法律环境。需要加快制定适用于PPP模式的国家法律法规和针对社会投资的立法，对政府和社会资本在项目中的权利及义务作出明确的界定，对社会资本参与PPP模式的发展提供强有力的保障。PPP项目的投资周期长，大多跨越一任官员任期，用立法的方式规范PPP市场秩序，改变当前单纯基于政府政策的PPP模式环境，避免政府 “朝令夕改”的潜在可能性。

三是创新PPP产品交易模式。采用分级证券化基金模式设计PPP产品，把参与PPP项目的各方权责与损益分配机制，内嵌到PPP产品中，对PPP产品实行证券化、标准化处理，为其股权和金融交易创造条件，为PPP创造动态优化投资者结构和动态优化运营机制的环境。

四是加强机制建设和风险管控。政府需要研究设立专门机构，履行项目储备、业务指导、项目评估、信息管理等职责，探索PPP项目采购、预算管理、价格调整、绩效评价等管理模式，建立多部门合作的协调、风险管控、财政补贴等各项重要机制，规范运作，确保PPP项目高效、顺利实施。

五是做好定价策略和投资回报专题研究。PPP产品涉及政府、社会资本和公众等三方诉求：政府要求以最小公共财政支付获取有效公共产品和服务，社会资本本性是追逐商业利益的最大化，公众追求的是优质、高效的公共服务。合理确定定价策略和投资回报率，既满足公众对公共产品、公共服务水平的合理需求，也能为投资者提供良好的回报，吸引更多的优质社会资本投入，通过市场为社会提供高效优质的公共服务，方能实现政府、社会资本和社会持续共赢。

[1]姚巧燕.试论我国公租房建设中 PPP融资模式的应用[J].新经济，2015（2）：8.

[2]王守清.“PPP绝非天上掉馅饼”[J].理财杠杆，2014（11）：56-58.

[3]张涛涛，袁竞峰，邓小鹏，等.PPP模式建设保障房的国际经验与战略选择[J].建筑经济，2014（11）：85-88.

[4]李竞一.中国的PPP机遇[J].招标采购管理，2014（8）：8-12.

[5]伏 虎.新型城镇化建设中的PPP模式：实施路径与保障机制[J].财会研究，2014（11）：66-68.

[6]黄小强.试论 PPP机制在保障性住房建设中的运用[J].金融经济，2014（16）：56-58.