城市化进程中南岸区外来流动人口问题与治理对策

王 玥

（重庆市南岸区委党校，重庆 400067）

目前，我国城市化水平已经突破50%，据相关资料表明，人口流动是城市化进程中必然要出现的现象。一个处于城市化快速增长的地区，居民在有较多就业选择机会、良好生活环境等因素的引导下，会向往之。在不同区域、城乡之间大规模流动，从而促使当地转变为较为先进的工业地区，由传统的农业社会走向现代城市社会，完成一个地区乃至国家逐步的现代化进程。

南岸区作为西部唯一直辖市主城九区之一，被重庆市定为都市核心功能区和都市核心拓展区。作为“宜居创新区、江南增长极”的南岸，正在加快推进江南新城、弹子石商务区、南坪现代服务业集聚区、南滨经济带、南山生态带“三区两带”特色发展，建设重庆高端产业集聚区、智慧城市先行区、生态文明示范区。①摘自《中共南岸区关于优化区域布局推进科学发展的意见》目前，南岸区在籍人口80多万，外来流动人口50多万。南岸区的城市发展离不开本地居民的共同努力，同时也离不开外来流动人口的贡献。如何让外来流动人口宜居南岸，让他们顺利融入这里的生活，是促进南岸区实现城镇化、工业化目标发展的一项战略任务，也是加强和创新社会治理的一项基础性工程。本研究发放近100份调查问卷，通过调研南岸区几个具有代表性社区的外来流动人口的基本情况，来归纳当前南岸区外来流动人口的特征，分析外来流动人口面临的问题，并提出相关建议。

一、南岸区外来流动人口的特征

1.外来流动人口急剧增长

南岸的江南新城、弹子石商务区、南坪现代服务业、南滨经济带、南山生态带“三区两带”特色发展，无疑对外来流动人口有着巨大的吸引力。笔者对近3年来外来流动人口的基本数据作了一个表格（表1），从中可以看到外来流动人口快速增长。

表1 南岸区近3年来外来流动人口 人

数据来源于《重庆市南岸区年鉴2012》《重庆市南岸区年鉴2013》《重庆市南岸区年鉴2014》

2.外来流动人口以中青为主，学历偏低

通过相关部门了解到，截至2015年1月，男性有273789人，女性238315人。中青年占了总人数的80%以上。从调研数据分析，外来流动人口学历普遍偏低，具有中学学历文化程度的占到了70%左右，主要是通过老乡朋友介绍从事劳务工作，以租房为主。

3.外来流动人口渐渐成为稳定居住者

流动人口到城市打工的主要目的是养家糊口，开拓眼界。但是，一旦收入稳定，工作前景较好，一般情况下不会经常流动。许多人逐渐成为城市稳定的居住者和就业者。

二、外来流动人口面临的主要问题

流动人口融入城市在经济层面，在城市能自力更生，就业和居住比较稳定;在社会层面，主要是针对公共服务的需求，是提升城市生活的另一个层面，具体到现实生活中就涉及子女读书、社保、政治参与等服务;在心理层面，反映参与城市建设和生活，只有当流动人口在城市有工作、生活需求得到了满足，才能逐步适应城市的生活，包括生活方式、价值观念、社会心理上等多方面的转变，这时才可以说流动人口完全地成为城市人。目前，南岸区流动人口在这3个方面的表现情况为以下方面。

（一）就业稳定性不高

从发放的问卷调查可以发现，目前外来流动人口主要从事建筑装修、餐饮酒店或者工商零售等职业，中学文化占据主要群体。实现稳定就业、签订固定合同的比例仅为42%，超过半数的流动人口是采取灵活就业方式。在大型用工单位就业的流动人口毕竟只是少数。

除此之外，随着社会的发展，又出现了一些新的问题。如随着国家倡导孵化和发展微小企业，一个人也可以创业，几个人也可以创业，公司在南岸，公司的工作人员也在南岸，那么公司的工作人员又由谁来管理，由社区还是公司?因此，稳定性受到极大考验。

（二）对公共服务需求强烈

大量流动人口的急剧增加，必然对南岸区的基本公共服务供给带来压力，除了基本的水电气供应以外，以家庭为单位的长期居住，就要求政府提供相应的服务，于是劳动、维权、教育、社保等供需矛盾渐渐突出。虽然外来流动人口和城市本来的居民住在同一个蓝天下，但是，由于户籍原因，仍有不少的问题需要面对。比如，在问到“如果您没有参加社会保险，您的理由是什么”当中，75%选项为:费率太高，承担不起。更有人提出“如果缴社保，不知道以后会怎样”。当他们对当地城市建设付出心血后却不能得到回报，尤其是最低的公共需求都无法满足时，他们是不会对城市产生认同和归属感的，城市也就不会和谐发展。

（三）社区公共参与明显不强

外来流动人口大多是来自相对于城市比较落后的地方，他们进入较为发达的城市之后，面临着生活、就业等新的挑战，而他们主要交流的群体是朋友和老乡，社交圈子相对范围较窄。在问卷调查中，对“您对外来流动人口参与基层自治有何看法”中，70%认为“没意见，与自己关系不大”。外来流动人口在自身没遇到问题的情况下，不会主动参与社区活动。他们始终感觉自己是外来人群，只是住在这个社区而已，不会认为自己有责任参与社区建设。

三、对外来流动人口治理的对策建议

面对如此急剧增加的外来流动人口，如何理性的来看待出现的问题呢?流动人口多，说明大家对南岸提供的就业机会充满了信心，相信在南岸工作能给他们带来美好的生活。同时，南岸的建设也离不开他们的辛勤劳动。但是，如果政府治理、公共服务跟不上，必然导致劳动力流失，城市化建设步伐滞后。因此，必须要找准问题的根源，提出现实可行的方案，才有助于社会和谐的发展。

（一）制定科学的外来流动人口相关政策

制定吸引创新型人才的政策，同时在一些关键和特殊领域引进中低端人口。

一方面，通过产业结构调整，大力发展特色项目。内环以内重点发展高端综合服务业和文化产业;内环以外的区域，重点发展手机、物联网、装备制造产业。加快发展专业市场集群、现代物流基地、都市现代农业、休闲旅游，在此基础上，再完善与流动人口的个人维权、计生社保等相关的公共服务，保证政策发挥长效作用，使人口分布与生产力布局、资源环境承载力相适应。另一方面，加强社区流动人口管理。目前社区已由政法委牵头配置流动人口协管员，负责社区流动人员的管理和服务工作。建议借鉴深圳的出租屋管理办法，成立“出租屋管理服务中心”，使出租房屋更加合理有序化。必须通过合法建筑、合法居住和合法经营、合法就业等措施，加大对违法、违规行为的打击力度，防止人口的无序流入[1]。

（二）建立完备的外来流动人口管理与服务工作机制

流动人口的管理与服务涉及的领域较大，牵涉到司法、计生、民政、公安等民生的方方面面，可以说是一个系统工程，流动人口的管理与服务工作要实现协调有序，必须首先保障机构、人员、经费等基础性管理资源的充足，并在此基础上对其进行合理的安排和分配。

第一，加强流动人口工作领导小组的配合协调工作。建议定时召开流动人口工作领导小组会议，了解实际情况，解决各部门工作上衔接配合不够、整体工作合力不强，从而导致工作较为滞后的实际问题。另外，总结全国流动人口管理的经验做法，结合本区实际，制定相关的流动人口管理办法，使流动人口的管理合理有序。

第二，将流动人口纳入城市经济社会发展总体规划。人口的增加和城市的发展息息相关。在进行重大项目或者发展决策时需要系统考虑以后几年流动人口的规模、素质、结构等，需要考虑我区在资源配置、就业机会、收入水平、社会保障、基础设施、公共服务等方面的承载量是否跟进。

第三，建立相关的流动人口财政转移支付制度。根据流动人口的数量，加大财政支付力度。

（三）创新多样的外来流动人口社区自治工作方式方法

流动人口的管理与服务是社区治理的一个重点，由于各个社区的流动人口情况不一样，因此在对于流动人口的管理和服务上，必须结合社区不同的情况因地制宜。

第一，建立健全社区管理机制。根据社区的特点，形成管理网络，设立由专兼职外来人口协管员组成的流动人口管理站。在完善管理制度方面，根据人口管理法律、法规，围绕登记、发证、管理、奖惩等环节制定一系列符合实际并易于操作的管理制度。比如上海实行的居住证积分制，流动人口可以按照一定的条件获得市居住证，并且可以按照相应的积分获得公共服务，享有同市民均等的待遇。如为流动人口提供社区服务，向他们开放既有的社区服务体系，如就业、医疗、文体、救助等，同时增加有针对性的服务项目;设立以流动人口为对象的社区工作者队伍，提供包括法律咨询与援助、心理咨询、就业咨询、困难救助等在内的社区综合服务等等，让流动人口也能够公平地享受到以社区为代表的方便生活型服务和以志愿者活动为主体的义务型服务[2]。

第二，加强流动协管员的队伍建设。一是加强对协管员的业务培训。定期对协管员队伍进行业务培训和检查，使这支队伍成为一支有强烈责任意识和良好工作作风的正规队伍。二是要进行协管员的科学化管理。明确工作职责，及时、全面、准确的收集流动人口信息，并及时录入系统;密切关注流动人口中的不稳定因素和纠纷，发现问题及时上报街镇，尽快消除不稳定因素。三是要建立协管员考核制度。定期对协管员进行考核，量化考量人户一致数、出租房登记率等相关工作指标，根据考核结果，对于工作中表现优秀、责任心强的同志给予适当奖励。

第三，发挥社会组织的作用。根据社区情况，成立流动人口自治组织。首先，它为流动人口反映利益诉求提供了渠道;其次，有更加规范的制度及运行规则，有利于流动人口发挥自我管理、自我服务与自我约束作用;最后，能够配合政府部门开展针对流入地的各项社会管理与服务工作，能为政府分担部分社会管理职能。

四、结束语

中共十七大和十八大报告中都提到了要加强对流动人口的管理和服务，这说明流动人口的管理和服务成为当前我国提升国家治理能力的一项重要议题，从城市社会经济的发展来看，流动人口不再仅仅是被管，而是成为社会治理其中的一个主体。本文从南岸区外来流动人口的特征和问题分析入手，探讨了应该如何进行更好的社会治理。得出两点结论:（1）要给予流动人口更多的帮助，通过社区、社会组织互动交流，了解和帮助他们解决实际困难。这样，既减轻了政府社会治理的压力，又增强了流入地的社会治理效果，能保障当地社会的和谐稳定。（2）在城乡统筹发展的过程中，必须做好流动人口的公共服务工作，政府只有真正服好务，才能留得住人。

[1] 张新民，徐勤贤，朱绪荣.流入地政府对流动人口（农民工）的管理服务能力的评价——以广州市番禺区及大岗镇为例[J].华中农业大学学报:社会科学版，2012（5）.

[2] 潘鸿雁.流动人口社会管理面临的新问题与对策——以上海市为例[J].上海行政学院学报，2014（1）.