城市医疗卫生设施布局规划编制研究<br/>——以厦门市海沧区为例

城市医疗卫生设施布局规划编制研究
——以厦门市海沧区为例

2015-01-07杨一夫

厦门科技 2015年3期

刘明杨一夫

城市医疗卫生设施布局规划编制研究
——以厦门市海沧区为例

刘明杨一夫

引言

公共设施是保障城市居民生活的重要民生设施之一。保障城市公共利益，是城市规划作为公共政策属性的重要体现。从国家到地方，城市对于公共设施的概念界定均存在不同的理解，规划标准也干差万别。随着市场经济的不断发展深化、社会公共意识的逐步成熟，模糊的公共设施概念和规划标准越来越难以满足城市居民生活要求与城市规划编制管理要求。

在市场经济的冲击下，在城市经营理念的影响下，城市中一些公共服务设施的建设经常让位于其他经营性或盈利性项目的建设[1]。加上城市规模的迅速扩张，城市公共服务设施的建设规模和服务能力日渐显得滞后于社会经济的发展。尽管造成这种现象的原因是多方面的，但缺乏科学、系统并具有指导作用的公共服务设施专项规划是重要的因素。这里所提到的公共服务设施主要是指为城市居民提供日常生活服务的公共设施，例如文化娱乐、基础教育、体育、商业、医疗卫生和环境卫生设施等。

因此，本文从我国城市规划编制体系入手，试图探讨城市公共服务设施专项规划的法定地位、编制内容及深度，并结合厦门市海沧区医疗卫生服务设施专项规划的编制实践，提出编制公共服务设施专项规划的工作方法、思路等。

地位与作用

1．法定地位和实际作用

在我国现行的城市规划编制体系中，没有明确提出公共服务设施专项规划的编制要求。根据建设部1991年颁布的《城市规划编制办法》和1995年发布的《城市规划编制办法实施细则》，编制城市总体规划和分区规划需要确定主要公共服务设施的用地布局，编制控制性详细规划需要确定公共设施的具体位置。

但是，在城市规划实施和管理过程中，依靠总体规划和控制性详细规划来指导实际操作比较困难，因为前者过于宏观、粗略，后者缺乏专业协调性、整体性，对大城市和特大城市而言这个问题尤为突出[2]。因此，编制城市公共服务设施专项规划可以从各种专项设施的服务特点出发，从整体到局部合理协调、整合、配置各项公共服务设施，从而有效地指导实际城市规划实施和管理工作。

在整个城市规划编制体系中，公共服务设施专项规划应该是城市总体规划的进一步深化，是详细规划的编制依据。然而，在我国现行的城市规划法律体系中城市公共服务设施专项规划的实际地位并没有得到充分体现。

2.作用

（1）进一步深化总体规划的内容，从宏观上更合理、更专业地配置城市公共服务资源。

在城市总体规划的编制阶段，一般只是大体上确定了市、区两级公共设施中心，及各项公共设施分布及其用地范围，并没有确定各项公共设施的总体建设规模、分级分类的空间布局、建设控制指标等。而城市公共服务设施专项规划可以从不同服务行业的发展来深入分析，从专业角度对总体规划所确定的内容做更进一步精细的统筹安排，包括各项公共服务设施的总体建设规模、分级分类的空间布局、建设控制指标及主要建设项目的安排等[3]。

（2）为详细规划的编制和实施操作提供了一个更为科学的依据，从而有效地保证城市居民能够方便、舒适地享受城市公共服务资源[4]。

在一个城市中，不同的服务行业都有自身的服务体系和服务特点，需要认真研究之后才能系统的定性、定量、定位。所以，如果完全依靠总体规划而没有公共服务设施专项规划作为依据，详细规划的编制就很难从全局出发确定规划范围内公共服务设施的配置要求。在规划实施过程中，由于缺乏专业的系统的指导而造成相邻社区的公共服务设施配置不当或遗漏配置的实例也经常发生。

（3）正确引导城市各项社会公共事业积极、健康的发展，从而有利于政府由经济主导型向公共服务型转变。

早在1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》就指出:“城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设……搞好文教、卫生、社会福利事业和各项服务事业，促进精神文明的建设和创造良好的社会风气”。城市公共服务设施专项规划可以发挥规划的龙头作用，在专业技术层面上正确引导城市各项社会公共事业积极、健康的发展。尤其在政府体制改革的关键时期，这个规划就是一份行动纲领，它有利于城市政府由经济主导型向公共服务型转变。

规划的编制

1.规划思路

规划根据厦门市海沧区城市发展定位，按照区域规划的要求，从医疗卫生服务供给出发，对卫生资源利用及布局现状进行深入细致的调研分析，对厦门市海沧区医疗卫生设施进行需求预测，确定全区各类，各级医疗卫生设施的发展水平和配置标准。

将医疗卫生部门的行业规划与城市总体空间布局结合起来，确定医疗卫生设施总体布局结构，对各类医疗卫生设施从空间分布的角度进行研究，提出空间布局的合理模式。整合各地区现有相关规划控制的医疗卫生用地，落实近期实施的医疗卫生设施的布局、规模等。涉及对已有规划进行调整和补充的，要提出具体方案。

2.规划的编制

医疗卫生设施专项规划编制应体现可操作性，科学性，主要内容包括以下五个方面。

（1）确定公共医疗卫生体系的分类

按照医疗卫生行业的需求，将医疗卫生体系分为医疗服务体系和公共卫生服务体系两大部分。按照规划体系对医疗设施分级，则分为市级、街道级和社区级三个等级。

（2）确定合理的配置标准(床位用地)

①厦门市社区公共配套设施指标研究

规划中对于标准街道以及标准基层社区卫生服务中心配置指标成果如表1：

表1 厦门市标准街道（十万人）公共服务设施配置项目指标

由表1可以得出，原则上一个街道根据人口数量可以配置1~2个社区卫生服务中心，若因服务区过大或者人口大于5万人，则应设置两处卫生服务中心或单处建筑面积取上限。本次社区卫生服务设施布局应结合海沧区未来的街道布局和规模综合考虑选址和建筑面积规模。

②医疗机构配置标准

现状千人指标：2011年，每千人拥有医疗床位3.09张，每千人拥有公立医院床位约2.70张，每千人执业医师2.37人。

近期建设指标：参照市公立医院医改方案及卫生事业“十二五”规划，考虑新的人口统计数据增量较大，近期全市千人口医院和卫生院床位数调整为4.00张，公立医院床位数为70%，即公立医院千人床位数指标为2.80张。

③用地与建筑面积指标

表2 厦门市医疗卫生设施配置项目指标

④停车设施配建标准

本次规划充分考虑患者就医停车难的问题，对本次规划的医院和卫生服务中心的配建的停车位个数进行明确，表3为《厦门市城市规划管理技术规定》关于建设项目停车设施配建标准的规定。

表3 厦门市建设项目停车设施配建标准

本次规划采取0.5车位/100㎡建筑面积的标准进行配套。

按照《厦门市海沧区分区规划修编》中对海沧区2020年的人口规模的预测为70万人，那么规划将按照远期70万人的人口规模进行配置床位。再根据《厦门市城市规划管理技术规定》（2012年版改）中第三十九条之规定“至2020年全市千人拥有医院和卫生院床位数为7.0张”，得出至2020年海沧区共需医院和卫生院床位数为4900床。用地面积指标与建筑面积指标均取120㎡/床。

（3）确定合理的规划结构

逐步建成适应海沧区经济发展、满足人民健康需求、功能齐全、结构合理的公共卫生服务体系和医疗保障体系，规划形成综合医院为主，社区医疗卫生服务中心实现全覆盖，专科医院作为有效的补充。

图1 海沧医疗设施布局规划图

4．医疗服务设施规划布局

规划主要涉及到综合医院、专科医院、社区医疗卫生服务中心和其他医疗设施。主要根据社区划分的人口规模进行配置，规划中涉及扩建、新增、改建等方式。

①综合医院

综合医院布局规划应该与规划人口分布相结合，但基于综合医院的病患就医特点，其布局不强求与人口分布完全一致；不按区级、县级市的级别来平均分配综合医院；新建综合医院的选址注重减少老城与新区在资源占有上的差异；在各地区之间均衡选择大型综合性医院来承担对周边地区医疗机构的服务指导责任，充分发挥大型综合性医院在技术、质量和管理上的优势，带动区域医疗质量和服务效率的提升。

②专科医院

专科医院原则上不受区域限制，但当专科有两所以上时，应合理布局，避免重复。有限发展以妇幼保健、恶性肿瘤、心脑血管疾病、老年护理、康复等专科医院。在用地布局上给予重点保障，引导重复不合理的建设，并鼓励资源重组。规划应有一定的弹性，根据疾病谱的变化趋势来确定医院的总量及各个专科需要配置的总床位数。各专科医院的布局可由卫生系统根据市场需求来确定。

③社区医疗卫生服务中心

社区卫生服务中心的布局主要是依据海沧区的街道划分，做到3-5万人一个，如果社区的人口大于5万，则根据社区服务中心服务半径布局第二个社区卫生服务中心。以达到基层医疗设施服务机构与综合医院相互补充的目的，形成“小病在医疗设施、大病进医院”的医疗卫生服务体系。

图2 近期医疗卫生设施布局选址图则

5．确定用地的选址，以图则形式纳入规划管理

为了保障在空间上落实规划的各类医疗卫生设施建设，对新建、改扩建及预留的各类医疗卫生设施用地确定具体的选址，涉及到对已有规划的调整和补充的，应该按照控制性详细规划修编及审批的程序，开展规划修编，确保实现各类医疗卫生设施用地的可利用性。医疗卫生设施选址以技术图则的形式表达，图则中逐一整理每块用地的现状、征地信息和规划信息，在新一轮城市总体规划和控制性详细规划编制中予以落实，并作为规划管理的重要依据。