国际视野下对我国新型城镇化动态演进的几点思考

占思思　盛鸣

[摘要]目前，我国城镇化率虽然已超过50%，但城镇化的质量并不高。城镇化与工业化水平不协调，土地财政主导下的“造城运动”和二元户籍制度下的“半城镇化”尤其明显。在城镇化加速发展阶段，应借鉴国外发达国家在城镇化转型期的经验，对城镇化模式进行适时调整和转型。据我国城镇化所处的阶段与特征，结合国内实际，从“服务导向”、“创新导向”、“就业导向”和“环境导向”几个方面提升“城市化质量”，以促进我国未来新型城镇化的协调发展。

[关键词]新型城镇化；服务导向；创新导向；就业导向；环境导向

[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2014）01-0025-06

我国城镇化进程正在高速推进，2011年我国城镇化率首次超过50%。预计到2020年，我国城镇化水平将达60%左右。城镇化率从30%提高到60%，这_发展过程，英国用了180年左右的时间，美国用了90年左右，日本用了.60年左右，而我国可能只需要30年左右。我国城镇化率虽然已进入中等收入国家水平，但城镇化发展质量并不高，土地的城镇化、产业的城镇化、人口的城镇化三个层面还存在一定的不协调。在新的发展阶段，如何推进新型城镇化，走工业化、信息化、农业现代化、城镇化同步发展之路，需要全球视野和国际经验，探究在不同发展阶段国外的可借鉴经验，以利于我们成功跨越“城镇化陷阱”。

一、发达国家城镇化动态演进的基本趋向

伴随着工业化的发展，发达国家与当前我国一样也曾经历了城镇化的快速发展阶段。它们如何走出了一条健康、有序、和谐发展的城镇化之路，其中的成功经验值得我们深入探索与借鉴。

（一）日本：由“高度集中”趋向“多核分散”的城镇化

1945年日本战败时城镇化率只有28%，2011年，日本的城镇化率为91.3%。二战之后，日本依靠工业化的强力推动，迅速迈入高速城镇化的轨道。大力发展出口导向型经济与临港产业，使产业、人口、城镇向沿海城市高度集中，全国最大的10个城市均集中分布在太平洋东岸的工业带。这种高度集中型的城镇化模式有力支撑了战后日本经济的高速增长，但也带来经济过密与过疏的矛盾和问题。最初全国还有多个城市带，现在只剩下东京及周边几个城市比较繁荣，而其他都市带和中小城镇日渐衰落，其人口越来越少。日本政府在上世纪曾为推动城镇化对中小城镇进行了大规模高速公路与公共服务设施建设。然而由于缺乏人气，这些巨大的公民馆、体育馆或国民度假村等建筑利用者寥寥无几，且维护费用颇高，给地方政府带来沉重的负担。受空间过度集中的影响，日本城镇化过程中还出现了住房困难、地价高涨、交通拥挤、远距离通勤、生活环境恶化等一系列问题。

鉴于对高度集中城镇化模式的反思，并与城镇化的发展阶段相适应，解决发展过程中各地区发展不平衡的问题，推动其城镇化建设，日本政府从1962年开始制定和实施了五次全国综合开发计划，形成了包括区域与城市规划在内的较为完善的规划体系。不少日本学者认为，政府推动城镇化建设不应只是交通设施、基础设施、公共设施、高楼大厦的建设，而是要找到适合当地的产业方向。只有在真正实现了工业化、确保足够的就业机会之后城镇化才有保障，否则人去楼空后地方的负担更重。结合经济等要素的流动，东京大都市圈规模达到饱和后，规划以“多核分散”引导东京都市圈的疏散。将东京的部分城市功能分散到周边，大规模发展卫星城市，积极引导人口、产业和功能疏散。如，在距东京50公里的筑波建设职住平衡的产业新城，引导居民在距东京市中心数十公里的神奈川县、千叶县和埼玉县等地居住，实现了城镇化模式从集中型转向分散型。

（二）美国：由“机动化导向”趋向“绿色交通导向”的城镇化

美国城镇化的典型特征是生产要素在全国范围内自由流动，尤其是随着铁路网、公路网建设以及汽车的普及，机动化带动城镇化发展，人口向郊区流动的特征最为明显。1930年，美国就已拥有汽车2700万辆，达到每千人拥有211辆汽车。二战后，汽车数量逐渐上升，由1960年的6200万辆上升到2010年的2.4亿辆，每千人拥有的汽车增加至779辆。上世纪30年代，为了刺激建筑业发展消减经济危机的影响，美国政府曾通过住宅建筑抵押贷款等方式鼓励中产阶级在郊区建新房，进一步加速了郊区化的发展。随着城镇化进程的不断加速，在城镇化发展后期，美国城市以失控状态蔓延，以致创造了一个“无边的城市”。面临困境的美国中小城市都有这样的特点，公共交通不完善，居民完全依赖私家车作为日常交通工具，随着油价不断上涨，居民却没有其他可替代的交通工具。

城市蔓延作为一种低密度、非连续、依赖小汽车的开发建设模式，其代价是大量消耗农田和自然资源，导致生态人文环境不可挽回的破坏、公共服务设施利用水平的降低、社会阶层的进一步分化、城市中心区的持续衰败、城市形态的无序蔓延等。近年美国政府开始意识到探索一条新的集约化、绿色、高效的城市发展道路的必要性，已通过多种规划设计方案纠正其郊区发展上的误区。采用绿色交通工具，发展绿色交通模式，创建绿色城市结构，体现绿色人文思潮，呈现出了向“绿色城市”的转型。颇具代表性的有波特兰的以TOD公交为导向的开发模式，这一模式针对的是其城市中心呈现衰败趋势而出现的逆城镇化现象。波特兰通过轻轨建设，鼓励以公共交通枢纽为核心，倡导高效、混合的土地利用，适宜的开发密度，居住区内步行可达，设施的开放，以此回应传统的以汽车使用为主导的开发模式。波特兰通过TOD开发模式使居民对小汽车的依赖度降低了35%，最终老城区重新繁荣起来，实现了再城镇化。

（三）英国：由“工业优先”趋向“生态优先”的城镇化

作为工业化和城镇化的先行者，英国在早期推行城镇化时也出现过快速发展的“激进式推进”的过程。早期自由放任的城镇化模式使市民为此付出了极大的代价，城市住房紧张、贫民窟不断增加、城市环境污染严重等问题困扰城市发展。1952年发生的伦敦烟雾事件就是实证。纵观英国发展历程，城市社会问题在工业化时期大规模凸显的原因主要是英国社会改革滞后于经济变革，工业化、城镇化发展要求生产要素和生活场所相对集中，由此便出现了增长极自发形成与社会管理自由放任之间的矛盾。

为了补偿自由放任城镇化模式带来的损失，英国不得不利用法律法规加强政策引导，协调城镇化与生态环境间的交互耦合，以弥补这种自由放任城镇化模式所造成的一系列社会发展的断裂。英国政府的干预与调节对提高城镇化质量具有重要作用，其经验主要有以下两点：第一，规划引导城市发展。为了做好城镇化建设，英国政府注重对整体的规划设计，推行了多层次的规划引导。积极引导贫民窟建筑更新和旧区改造工作，推动城市文化的复兴。第二，引导环境建设。上世纪80年代后，交通污染取代工业污染成为伦敦空气质量的首要威胁。为此，政府出台了一系列措施，来抑制交通污染。包括优先发展公共交通网络、抑制私车发展，以及减少汽车尾气排放、整治交通拥堵等等。英国部分社区发展节能环保的社区经济，最大限度地利用太阳能等自然能源，降低能耗、水耗。由此实现城市向人文生态发展，打造生态社会。时至今日，伦敦摘掉了“雾都”的帽子，蜕变为蓝天白云的“生态之城”，绿色产业成为英国的经济增长领域。从工业革命的先驱到生态文明的领跑者，英国为世界其他国家的工业化、城镇化发展提供了借鉴。

上述发达国家在各自的城镇化发展历程中遇到了不同的问题，其城镇化模式也在进行适时的调整转型，各国根据各自的国情，从产业、交通、设施、政策等不同角度进行了重点引导。

二、对于我国新型城镇化动态演进的思考

（一）现阶段我国城镇化的基本特征与问题

根据工业化与城镇化的线性关系，结合不同地域特征、经济发展阶段、城镇化发展阶段，我国城镇化呈现出两类典型的状态：一类为土地财政主导下城镇化优于工业化发展的“造城运动”，即以河南等内地省市为典型的“自上而下”建设新城以引导人口集聚；另一类为二元户籍制度下的“半城镇化”，即以珠三角、长三角为代表的依靠乡镇经济为主导的“自下而上”的城镇化。

1.土地财政主导下的“造城运动”

为了分流中心城区人口，在我国大都市周边往往会发展很多新城，这跟世界上其他国家开发新城的初衷如出一辙。但是却因此也出现了许多诸如有居住无产业的“睡城”以及无产业也无居住的“鬼城”。呈现出土地城镇化远快于人口城镇化的“造城运动”趋势，脱离实体经济和产业发展单纯追求城市面积扩张的城镇化，城市无产业支撑的过度城镇化，极易使新城变“空城”。最终将带来地产泡沫破裂，这种模式必然难以延续。1961-2001年的40年里，我国共征地约3.02万平方公里，到2011年，全国共有4110平方公里农转地转为建设用地，同比增长21.6%，是2001年的3.73倍。到2010年城市化建成区达到4.05万平方公里，比2000年增长85.5%，而10年中城镇新增常住人口不足50%。

“造城运动”的终极症结在于“土地财政”下的土地运营模式。2000-2012年大部分地方政府每年收取的土地资源相关税收和出让金都占到了地方政府收入的60%之多。土地财政收入已经成为地方政府收入的主要来源。造成土地财政依赖的根源在于1994开始实行的“分税制”，由于地方财权小事权大，造成了地方政府变相以赚取土地差价推动城镇化。即通过“政府低价从农民手中获取土地，以土地和税收补贴方式招商引资做大经济总量，以推高房价来拉高地价进而获取更多卖地收益和房地产税收，其资金用于城市基础设施建设，在吸引农民向城市转移的同时又通过户籍隔离来减少公共服务支出”的方式运营城市。

2.二元户籍制度下的“半城镇化”

我国的产业转移和地域转移最初是被割裂开来的。官方公布的我国城镇化率51%的数字中超过10%是虚高的城镇化。按照政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说，我国的城镇化率大概只有35%-36%。人力资源和社会保障部公报显示，截至2011年，2.5亿农民工参保者不足1/5。国家统计局数据显示，截至2011年，农民工城镇自有住房拥有率仅为0.7%。大量进城农村人口虽然统计意义上被认定为城市人口，但并不代表其人口城市化过程的完成。许多农民虽然实现了职业的转变和地域的转移，但缺乏身份的转变、生活方式的转变，处于就业非正规化、居住边缘化、生活孤岛化、发展能力弱化状态，即“半城镇化”状态。

在国家大力推行新型城镇化的浪潮下，城镇化因具有拉动经济的引擎效应，红利看似诱人。但城镇化并不能解决所有问题，在未来发展中极可能存在三大“城镇化陷阱”：一是用行政手段推动城镇化，有可能陷入投资驱动的陷阱，继续增加投资驱动不仅效益低下，更会加重房地产泡沫，与调整结构、促进内需的整体战略亦不符，为未来埋下隐患。二是在放开户籍制度后，农民工群体可能带来福利陷阱。城镇的基本公共服务要实现全面覆盖，不能再以户籍作为借口，但政府可能因此财政透支，走人负债陷阱。三是由于人口红利减少，新城镇化战略可能面临动力不足。未来农村可向城镇转移的劳动力数量明显不足，推进城镇化可能造就“空城”。

（二）国际经验对推进我国新型城镇化的启示

在城镇化率超过50%以后，伴随着人口红利、资源红利、外贸红利、环境红利拐点的来到，延续了30多年的我国城镇化的既有模式已经难以为继。就我国城镇化所处的阶段与特征而言，需要结合国内实际，选取影响城镇化的核心要素进行分类引导。我国新型城镇化突出的是“新”，它涉及城镇化的动力机制、人口迁移、发展理念、发展模式、空间结构等多方面的内涵。与过去阶段的发展模式有所不同，新型城镇化的核心是“人”的城镇化。城镇化的重点不应是外延式的“城镇化规模”扩张，而应是重视内涵的“城镇质量”提升。具体而言，包括四个方面，即如何通过城市改造提升城镇化质量，如何构筑提供高就业保障的城市，如何为城市提升注入源源不断的动力，如何营建具有环境吸引力的宜居城市。

1.强化服务导向，引导城市自发的生长潜力

随着技术的进步，以规模化大生产为主要特征的工业化和城镇化发展必然带来城市人口的集聚。新移民（外来人口、农村人口）抵达城市之后的首站栖息地通常为落脚城市（arrival city）。相比西方国与国之间移民的流动，我国的“城中村”容纳的主要是本国“移民”，但二者在本质上并无区别。目前我国城镇化率已达51.27%，但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有约35%～38%。在将近7亿城镇人口里，有将近一半的人不是真正的城市市民，即“半城镇化”或“伪城镇化”。大量的农民工实现了地域转移和职业转换，但还没有实现身份和地位的转变，在城市中暂住在“城中村”。数以亿计的人口外迁，在农村留下“空心村”。农民工为城市的发展注入了源源动力，撑起了城市的经济。城市要保持持久的发展动力，就要为低收入群体提供适合其消费特点和消费能力的住房、设施和服务，促进外来人口向城市市民转化。“城中村”是乡村移民成为城市一员的第一站，也是必要的一站，我们不能恐惧它的产生，只能容纳它的到来。

纵观发达国家的城镇化历程，作为最早完成工业革命与城镇化的英国，其城镇化过程中的城市更新极具代表性。在城镇化初期，工业的空前发展，吸引大量的农业人口涌入城市，匆匆建立的住宅、工厂和服务设施成为后来的“旧城”和“内城”，也是更新的主要对象。19世纪伦敦的市民至少有40%是外来人口。随着政策的调整与环境的提升，伦敦这一落脚城市安稳地度过了一个又一个革命的年代，并且日益焕发出落脚城市应有的生机。究其原因，主要是由于社会福利和保障体系的建立，大大提高了市民尤其是移民们获得教育和医疗服务的可能性。城市在住房、交通、基础设施和能源系统等方面也有极大改善。重点解决了城市贫困、住房需求、低收入者和就业机会丧失等问题，并以一系列法律法规保障城市更新的有效实施。同时，改造过程中尤其注重人性化尺度和人的需求，结合社区环境的综合整治、社区经济的复兴，以小规模的、分阶段的谨慎渐进式改善，如伦敦市中心的少数民族聚居改造项目等。

对我国而言，“城中村”中的人能否顺利流向城市主流社会，不仅仅取决于其自身的努力，还需要政府以多层次、差异化的设施和服务，满足他们的生活保障乃至安全和社会归属等心理需要。改善公共设施、市政设施、教育设施，并促进“城中村”产权明晰化，不然就会成为社会的不稳定因素。在规划设计手法方面，宏观上，规划应与城镇化水平相适应，完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计，形成合理的交通组织、适度的社区规模和动态、有机的平衡结构。中观上，要调整好新住宅区内的区域划分和功能布局，强调社区设计，创造有利于邻里融洽的优美和谐的环境。在微观上，要营造文化氛围以改善环境，在宜人的空间尺度上创造新移民负担得起的现代新居所。

2.凸显创新导向，注入城市升级发展的原动力

美国著名经济学家迈克尔·波特曾将经济发展划分为四个阶段，即生产要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动。美国、德国、瑞典在20世纪初进入创新驱动阶段，日本、意大利在20世纪70年代中后期进入创新驱动阶段，韩国在21世纪初进人创新驱动阶段。我国早期经济发展主要受益于生产要素驱动，如以廉价劳动力、廉价土地资源及廉价环保成本进行建设。近年来受投资驱动的特征鲜明，如依赖房地产投资、基础设施建设投资进行建设。过去10年拉动我国经济高速增长主要靠投资，投资对GDP增长的贡献绝大部分年份都在50%以上。我国在城市化发展滞后及结构性问题突出的情况下，以廉价劳动力支撑的工业化模式正在改变，经济增长如何从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，是新型城镇化发展模式转型面临的重大问题。

产业升级有两种方式：一种是同一产品附加值的升值，即由生产向创新、设计、高端服务等产业链高端化转变；另一种是不同产品、产业结构间的升值，即产业从劳动密集型到资本密集型到知识密集型再到服务密集型。随着产业升级，进而实现城镇发展模式的转型。对我国的大多数城市来说，应追求的不是城市规模的扩张，而是城市的升级。即追求城市的附加值，包括城市吸引力、竞争力等多方面的提升。为增强城市的吸引力，可通过产业政策的引导和发展与城市经济社会条件相得益彰的产业，并提升创新型企业的激励和带动机制。综观我国主要城市的上市公司统计情况，上市公司超过100家的有三座城市：北京因央企众多而高居榜首，上海以总部经济为凝聚力吸引了众多上市企业，深圳作为改革先锋以高新技术等产业为先导孵化了中兴等优秀的本土企业。反观武汉、长沙等城市，上市企业构成与当地的主导产业、规模经济等有千丝万缕的联系。武汉以高校资源为依托有东湖高新、华工科技等上市企业。长沙与其着力发展装备制造业的定位紧密联系，有中联重科等企业。为当地传统产业链的完善，城市产业升级、创新力、竞争力的提升起到了先导作用。

3.关注就业导向，提供更高质量的城镇化就业保障

城镇化是工业化的结果，一个适合创业、就业不断增长的充满活力的城市社会，应充分吸纳农业溢出人口。新城本是工业化和城镇化有机结合的统一体，新城建设意味着大量人口将进入城市工作，并且安家落户成为市民。这就要求有足够的工作岗位和住房来保证新增城镇人口能够安居乐业。因而，针对新城营建趋势，应避免有城市无产业支撑的过度城镇化这一“城镇化陷阱”，避免使新市民变“游民”，新城变“空城”。注重城镇化与区域经济发展和产业布局紧密衔接，使城镇化建立在实体经济的坚实基础上，防止“产业空心化”。

新城是科技进步、规模经济效益促使产业与人口在空间上集聚与扩散运动的结果。成功的新城不应仅提供给人们居住的场所，还应提供就业的机会，新城不只是一个“睡城”。世界上较成功的新城开发主要有田园新城、边缘新城、TOD新城、产业新城、副中心新城和行政中心新城等，它们各自都有优劣点，但无一例外地做到了紧密结合自身发展条件和现实状况，实施严密规划，促进职住平衡，逐步有序地进行新城的开发与建设。如英国建立新城的目标之_就是使其成为就业与居住平衡的社区。伦敦新城尤其强调为当地居民提供就业机会（见表1）。为了有效增加新城就业机会，政府采取了一系列的措施，从银行贷款、土地租金、税收等各个方面为新城的企业提供优惠条件。在新城哈罗，超过85%的就业人口工作在新城，在空间布局上，将无污染工业、第三产业有效地与居住功能适当混合以保证就近就业，并成立相应的技能培训机构，帮助居民就业。

在我国现阶段的城镇化发展中，应尤其注重就业导向，创造“宜业宜居”的新城模式。首先，实现城镇化建设与产业发展相融合，在顶层设计时就融入产业配套的理念，让合理的产业布局作为新型城镇化的支撑。立足于自身优势构筑弹性的产业结构，增强抗风险能力。积极发展服务业，城镇化最大的就业潜力在服务业，发达国家的经验表明，城镇化率超过50%的时候服务业就业占主导，到70%时服务业的就业比重超过工业的2～3倍。而我们现在的服务业比重还低于工业的，说明尚有潜力。其次，积极扶持中小企业。一个国家就业的65%～80%是由小企业解决的。发达国家每千人口一般在45-50个小企业，而目前我国每千人口企业数量不到12个。由此可见，中小企业就业吸纳方面仍有很大空间可以挖掘。

另外，城市发展过程中应注重均衡发展，为加强基础设施建设，改善人居环境、就业环境提供坚实基础，进而提升城市的吸引力和吸纳能力。曾一宁曾提出，“一个城市未来的发展希望不在于生产了多少人才'而在于吸纳了多少人才”。例如武汉的高校毕业生数量居全国第一，但是却无法留住这些人才。这是由于以国企为主的武汉当地就业容纳能力有限，国企无法像民营企业那样创造高就业率，武汉也因此沦为“为他人作嫁衣”的角色。反观深圳，尽管深圳本地大学不多，但是市民的平均学历全国最高，这是因为良好体制下带来的城市自由开放之风使得深圳吸纳人才的能力非常强大。

4.坚持环境导向，营造更具生态魅力的健康城镇

我国快速城镇化的同时也带来了一系列的环境问题，如城市生态的“多色效应”：红色的热岛效应、绿色的水华效应、灰色的雾霾效应、黄色的拥堵效应、白色的采石秃斑效应和杂色的垃圾效应等。城镇化中的“先规模后效益”发展途径，使得生态服务功能和生态文明建设被严重忽略。极端污染事件的发生，就其深层原因主要是由于现行生产模式、生活模式、交通模式等环节对大气环境容量、水环境容量、土壤环境容量等生态容量的漠视。若严格按照英国、日本等先进国家标准治理PM2.5也并非不可能。如北京奥运、深圳大运期间通过实施关掉所有污染型工厂、大范围限行机动车等措施后空气质量极大提升。但生态环境的改善不是一蹴而就的，需要结合产业、民生等多个因素综合考虑。

新型城镇化发展应以“集约、绿色、低碳”为发展理念，在规划过程中强调生态环境的适应性管理。将其贯彻到城镇化的生态文明过程与行动上，循序渐进地对生态环境进行改善，营造更具魅力的健康城镇。具体而言，包括以下几个方面：（1）构建生态安全格局。强化城市和区域生态规划，强化和完善生态物业管理、生态占用补偿、生态绩效问责、战略环境影响评价等法规政策。（2）注重生态基础设施建设。比如将汽车交通转向生态交通，以最小的化石能源消耗和物流，实现城市流通功能的便利通达；将耗能建筑变为产能建筑；通过地表软化、屋顶绿化、下沉式绿地等生态工程措施，实现对生态占用的补偿；推广社区分散式污水处理、生活垃圾堆肥等方式。（3）强调合理布局。以绿色交通网络覆盖大部分城市人口，引导生产、居住、商业和生态服务用地混合布局。（4）强调低能耗、低废弃、高效率。加大地热、太阳能、生物质能、工业余热等可再生能源在供热制冷中的应用，加强生活垃圾在家庭和社区的尺度减量化和资源化。

三、结语

住建部仇保兴副部长曾提出，“新型城镇化要实现六个方面的转型，即由城市优先发展向城乡互补协调发展转型，由高能耗的城镇化向低能耗的城镇化转型，由数量增长型城镇向质量提高型城镇转型，由高环境冲击型城镇向低环境冲击型城镇转型，由放任式机动化城镇向集约式机动化城镇转型，由少数人先富的城镇化向社会和谐的城镇化转型。”我国城镇化转型期的背景复杂而又多变，牵扯资源环境、户籍制度、土地制度、产业结构、财政构成、任期考核等多方面的问题，城镇化的发展模式亦是“牵一发而动全身”。本文针对我国旧城镇化模式中遇到的问题，从服务导向、创新导向、就业导向和环境导向等方面提出我国新型城镇化的思考与建议。在规划与政策实施过程中，上述并不能涵盖科学发展新型城镇化的全部要素。在未来的规划工作中仍需不断进行动态完善，才能达到以提高城镇化质量为内涵的新型城镇化。

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责任编辑 王艳芳