产业结构优化升级对城镇化的作用机理与实证分析——以广东湛江市为例<br/>

产业结构优化升级对城镇化的作用机理与实证分析——以广东湛江市为例

2015-01-05王守智

城市观察 2015年3期

◎ 王守智

党的十八大以来，新型城镇化成为中央和地方各级政府的重要决策着力点。“新”型城镇化强调的是“以人的城镇化为核心，以产业发展为基础，以城市群为主体形态，以城镇综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，走一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”。[1]可见，产业发展是城镇化的重要依托，也是城镇建设和发展的主导力量。[2]党的十八届三中全会也指出，“坚持走中国特色新型城镇化道路”必须要“推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”。[3]

因此，在新型城镇化的发展理念下，必须要做到产城联动、产城融合，不能脱离产业来谈城镇化的发展，必须坚持“两条腿”走路。产业是城镇经济的重要支点，更是城镇化赖以发展的动力和基石。没有产业的支撑，就没有农业的现代化，农村富余劳动力也不可能从土地中“解放”出来；没有产业的支撑，城镇也无法“吸纳”和“化解”大量农村富余劳动力的就业问题。说到底城镇化就是人口和产业的城镇化，也是就业结构、产业结构不断优化升级的过程，而就业结构又是由产业结构所决定的。所以说，产业结构优化升级的层次就决定着城镇化水平提升的程度。

一、产业结构优化升级对城镇化的推拉效应

著名经济学家林毅夫说过,“经济增长真正的动力机制，实际上是劳动生产率水平不断提高。而这有赖于技术的不断创新和产业的不断升级”。产业结构的演进、升级，意味着在经济发展的不同阶段，起主导作用的产业也不同。根据配第—克拉克定理和库兹涅茨理论，产业结构的重心是沿着第一产业、第二产业、第三产业的顺序梯度转移的。改革开放以来，我国以经济发展为目标，以工业化为主线，以地方政府为主导，以土地为主要内容，以外延扩张为特点，以外部需求为牵引，以物质资本的大量消耗作为驱动力，[4]虽然在一段时期内增长速度较快，但随着经济偏热、经济增长不可持续的因素不断累积，最终必然会带来严重的环境污染问题、日益激化的社会矛盾以及日趋严峻的国际压力等风险和挑战，这就要求我们必须加快转变经济发展方式，调整和优化产业结构。优化产业结构是指通过调整产业布局，使得产业各层次结构以及空间结构、要素结构、就业结构、收入结构、消费结构等转型升级，促使产业技术含量、加工程度、附加值等方面不断提高，以此来满足经济社会日益增长需求的过程，也是产业结构合理化、高级化的过程。[5]而这一过程必然伴有相应城镇化的发展，因为产业结构优化升级需要各类生产要素由一产向二、三产业流动、集聚，为造就这一趋势，相应提高二、三产业劳动生产率和收入水平，从而促使人力、资金、技术等资本以及其他生产要素由一产向二、三产业转移，人口和产业在城镇的集聚映衬了城镇化的进度。可见，产业结构优化升级的过程也就是城镇化不断推进的过程。

第一产业是城镇化的初始动力，主要是农业通过土地整合、技术创新，实现了生产的规模化、机械化、科技化、标准化，劳动者素质和劳动生产率都得到了大幅度提高，进而为城镇提供更多的剩余产品和劳动力，也为城镇化发展提供了丰富的物质基础和劳动力。

第二产业，尤其是工业，经济学家们普遍认为，在产业结构中最能体现聚集作用的就是工业化，工业化是城镇化发展的最主要动力，城镇化是工业化的载体和平台，工业化和城镇化是经济要素集聚的两种表现形式。[6]著名经济学家钱纳里和赛尔奎因（1975）通过对100个国家与地区发展的综合分析，提出了城镇化与工业化关系的“世界发展模型”，基本机理是随着人均收入水平的逐步提高，工业化的不断演进导致产业结构的转型优化，带动了城镇化程度的上升。[7]Gilbert and Guile(1982)通过实证得出：城镇化率与第二、三产业发展高度正相关，与第一产业发展负相关。[8]Moomaw and Shatter (1996)经过实证发现，城镇化水平随着工业化水平、人均GDP等增长而上升。[9]从实践层面来看，随着工业化进程的加快，对劳动力的需求持续增加，成为拉动城镇化发展的重要动力之一。同时，工业化是建立在资本积累、产业聚集基础之上的，资本的趋利性使其不断向城镇集中，产业也因规模效应向集群方向拓展，使得产业和人口不断向城镇集聚，城镇体系也渐趋完善，推动着城镇化的发展。

第三产业是拉动城镇化的后续动力。当工业化发展到一定程度，尤其是随着劳动生产率的逐渐提高，对劳动力的需求不增反降，相应的产前、产后等第三产业对劳动力需求却在增加，包括金融、保险、咨询、信息、运输等生产型服务业，以及教育、医疗、社保、商贸、旅游、饮食等各类公共服务业和生活性服务业，将成为拉动城镇化的持续力。孙晓华和柴玲玲(2012)通过实证发现，城市化推进是第一、二产业就业比重变化的原因，第三产业就业比重增加是城镇化提高的原因。[10]第三产业将逐步取代工业对劳动力的吸纳能力的地位，成为劳动力就业的主要产业。据统计，2012年，第二产业每亿元GDP吸纳就业980人左右，而第三产业达1200人。曹宗平(2009)认为，第三产业在安置就业、增加农民收入、协调产业发展、完善城镇功能和统筹城乡发展等方面均发挥着重要作用。[11]

当然，城镇化的规模效应、集聚效应、优位效应以及外部（溢出）效应，对于优化产业结构，提升产业布局的经济效益，推动区域经济增长也有着重要作用。首先，城镇化会通过技术革新反哺农业，推进农业现代化。简·雅各布斯在《城市经济》一书中指出，产业的发展促进了城市化，农业依靠城市化大幅度提高了生产力。[12]郭克莎认为，产业结构的优化升级，不仅推动着城市经济发展新方向的形成，而且还促进农村劳动生产力水平的提升。[13]随着城镇化的推进，城镇居民不断增多，对农产品的数量需求和质量需求会不断增加，客观上要求转变传统的农业耕作方式，走规模化、机械化、科技化、标准化、产业化、市场化的现代农业发展之路。其次，城镇化也促使工业更加集中，产业规模逐步扩大，产业链条纵横交错延伸，工业化进程也会不断加快。最后，城镇化带来人口和产业的集聚，又会激发产前、产后第三产业的蓬勃发展。

所以说，城镇化与产业结构之间呈现出一种相互促进、协调发展的耦合联动关系，其耦合度在市场力量的驱动下不断提高。[14]当前我国经济已进入了一个由高速增长转为中高速增长的新常态时期，要认识、适应、引领新常态，首先就要明确市场在资源配置中的决定性地位，同时，也要把转方式、调结构放在更加突出的位置，这都进一步凸显了新型城镇化背景下推动区域产业结构优化升级的重要意义。

二、制约湛江城镇化发展的产业影响因子分析

湛江市位于广东省西南部，中国大陆最南端。总面积1.326万平方公里，人口约792万，下辖5县（市）、4个区、1个国家级经济技术开发区，是全国首批对外开放的沿海城市。改革开放以来，湛江市城镇化水平有了显著提高，但与全国、全省的平均水平还有不少差距。截至2013年底，全市常住人口约716.71万人，其中，城镇人口280.23万人，城镇化率为39.1%，不仅低于全国53.7%的城镇化水平，也低于全省67.7%的平均水平。

鉴于湛江市城镇化发展水平相对落后的现状，笔者对其三次产业结构与城镇化发展水平进行了对比分析（如表1），发现：一个地区的二、三产业发展程度在很大程度上决定了该地区城镇化水平的高低。在表中所列的湛江市10个县（市、区），二、三产业值占总产值的比重列前5位，也几乎是城镇化水平列前5位的县（市、区）。由此推理，产业结构优化升级的程度与城镇化水平之间有着非常密切的正相关关系，因此，湛江市要推进新型城镇化的发展，必须在产业发展上做文章，当然，首先要分析当前制约产业发展的主要因素，才能对症下药，实现产业结构的优化升级。

表1 湛江市10个县（市、区）产业结构与城镇化相关分析表

（一）三次产业结构总体趋向优化，但发展层次比较低

从历史纵向来看，改革开放以来，湛江市的三次产业结构不断趋于优化（如表2），第一产业所占比重不断下降，产值逐年增加，截至2013年农林牧副渔的总产值已经达到664.19亿元。二、三产业比重总体保持平稳上升的趋势。2013年全年完成全部工业增加值726.17亿元，规模以上工业企业实现增加值659.51亿元，第三产业增加值达824.24亿元，同比增长13.2%。

尽管如此，截至2013年湛江市三次产业结构的比例为20.5∶39.5∶40，产业层次还比较低，产业发展主要还是依靠廉价劳动力和土地等初级生产要素，产业价值链也主要集中在生产、加工、制造环节，处于中低端，高附加值的产业和项目相对缺失。农业基础设施条件陈旧落后，产业化水平低，农业社会化服务、综合生产能力都还不足。第二产业，主要集中在石油和天然气开采、石油加工等重化工业，初级加工比重大、加工链条短，工业产品仍以中低档为主，新产品开发滞后，市场竞争力弱。制造业总量还不够大，企业普遍存在生产设备老化、电气机械技术水平落后等问题。第三产业仍以传统服务业为主，现代服务业，尤其是生产性服务业还有待进一步推动，其中，对一、二产业发展具有较大拉动作用的金融保险、现代物流、技术研发、软件和信息服务业等高端服务业发展明显滞后。

表2 1981-2012年湛江市三次产业生产总值及比重的变化情况

（二）产业间关联度不够，尤其是第一产业与二、三产业之间

湛江市作为广东省的农业大市，改革开放以后，第一产业的比重从1981年的54.2%降到了2012年的20.7%，年均降幅超过1个百分点；第二产业比重从1981年的25.9%上升到2012年的38.9%，年均升幅只有0.4个百分点。显然，第一产业比重的下降，并没有推动工业化的步伐。同时，虽然第一产业的比重在不断的下降，但是从事第一产业的劳动力仍然占据着较大的比重。1981年湛江市第一产业的从业人员占80.6%，到2012年减少到61.17%。第二产业从业人员从9.1%增加到14.56%，第三产业从10.3%增加到24.27%，而此时第三产业产值已占到GDP总量的40.4%。说明湛江市在产业结构不断优化的同时并没有带动非农产业就业的扩张，产值结构和就业结构之间存在着明显的偏差。尤其是二、三产业，并没有在比重和产值增加的同时，带动更多农村劳动力就业，也没能促进城镇化较快发展。[15]这也恰恰说明湛江市三次产业间存在着关联度不够、离散程度过高的问题。

（三）产业结构的地域性差距过于悬殊

从现实横向上看，湛江市有5县（市）、4个区、1个国家级经济技术开发区，其经济发展水平和产业结构的布局参差不齐（如表3）。2012年湛江市三次产业结构的分布是20.7∶38.9∶40.4，而徐闻县的产业布局为49.7∶13.3∶37，廉江市的是30.7∶37.6∶31.7，而吴川市的是15.4∶42.3∶42.3。可见，县域产业结构的演变升级明显滞后于市区，主要表现在二产比重大幅落后于市区，一产比重远高于市区，这也正说明了当前湛江各个县域城镇化水平较落后的原因就在于缺乏产业支撑，且产业结构不够优化。由于县域产业结构的低水平发展，缺乏强有力的产业支撑，致使县域经济长期不振，城镇化也欠缺吸引力和承载力，中心城市、县城、中心镇发展不起来，也就难以发挥对周边地区的辐射带动，导致产业梯度转移效应也缺乏相应的承接地。[16]这也正印证了地区间产业结构的差异性直接影响到区域产业联系的密切程度，即区域内各地区间产业结构差异越大，则产业联系越密切，分工合作水平越高，越有利于区域经济发展。[17]但就目前湛江的市情而言，各县（市）产业结构差异不大，关联度不高，导致产业竞争性大于合作性，进而束缚了县域的发展。

（四）产业发展方式粗放，资源闲置浪费严重

回顾湛江市改革开放以来的产业发展历程，不难发现：普遍走的是粗放的、资源和劳动密集型的老路。产业发展方式粗放主要表现为高投入、高消耗、低效率、不协调、难循环等方面，这些问题在各产业中都有反映。如第一产业的发展直到现在还表现为“农渔型”结构，截止2012年湛江市农业总产值中，农业、林业、牧业、渔业的比例为53.5∶2.97∶16.47∶24.96。农产品仍以农户小规模、分散经营为主，规模化、机械化、产业化程度仍然较低，缺乏市场竞争力，小生产与大市场之间的矛盾没有得到根本缓解。第二产业，湛江市农村工业与城市工业严重脱节，乡镇企业也普遍存在规模不经济、管理水平低、技术创新能力不足、资源浪费严重等问题。第三产业，传统产业多，现代产业少，劳动生产率普遍较低，尤其像金融保险、物流仓储业、旅游业等现代服务业发展相对滞后，无法释放就业弹性，造成大量农村劳动力资源无法充分就业。包括良好的生态资源、海洋资源等等，也长期处于闲置或低水平利用阶段，造成极大的资源浪费。

表3 2012年湛江市各县（市、区）生产总值及产业结构分布状况

（五）城镇化水平停滞不前成为产业结构优化升级的羁绊

新世纪以来，湛江市的城镇化发展相对迟缓。截至2013年底湛江市的常住人口城镇化率也只有39.1%，排在整个广东省的末位。滞后的城镇化使得城镇缺乏承载力和吸引力，限制了城乡之间资源要素的自由流动，不仅束缚了农业产业化和现代化发展，也制约了城镇产业与经济的发展。且在城镇化推进过程中，一些地方还存在着用地粗放低效、占地过多、“圈地”、“造城”等现象，各县（市）只重视工业园区的建设，却少于经营，导致有园区没有产业、没有项目的问题过多存在，这种外生式的产业发展模式，不仅没有带动产业发展，而且造成了资源的浪费和低水平的重复建设。同时，由于城镇化发展滞后，中心城市的集聚效应不明显，再加之基础设施建设的不完善，以及城镇功能配套的不健全，给招商引资、项目落地造成了负面，限制了产业结构的优化升级。虽然一些县域和城镇也引进部分工业项目和企业，但普遍存在主导产业不突出，特色产业不明显，传统产业、重工业居多，高新技术产业缺乏等问题。第二产业发展的相对乏力，使得第三产业缺乏良好的产业环境和基础，尤其是高端现代服务业的发展迟缓，也就难以续接对城镇化的推动力。可见，城镇化的发展，有助于引导劳动力在三次产业结构的流动，进而推动着产业结构的优化升级。[18]

三、依托产业结构优化升级推动湛江新型城镇化发展的对策

鉴于当前湛江产业发展中存在的诸多问题，要适应经济新常态的诉求，加快推进新型城镇化的发展战略，就必须要科学规划，合理布局，因地制宜，谋求发展，尤其要以产业结构优化升级为重要抓手，推动城镇化沿着“产城融合、城乡联动”的方向发展，这也是决定一个区域经济社会发展的关键环节。

一是制定科学合理的城镇和产业发展规划，配套有利的产业政策。规划是前提和基础。首先要从规划入手，对产业结构进行优化布局。要坚持先进引领、优势支撑、传统提升、新兴转型、特色取胜，市区与各县域、乡镇要加强产业协同度、联动性，突出主导产业、延伸产业链，力争构筑起以现代农业为基础、先进制造业和现代服务业为支撑的现代产业体系。当然，在产业规划上，要明确先后、突出重点，保障有序、平稳发展，才能凸显湛江产业竞争的优势，进而为新型城镇化发展增添动力。同时，在城镇化的规划设计上，要突出县的规划，形成以县为中心，中心镇为支点，编制覆盖城乡各类规划，合理安排城乡产业和空间布局，形成城乡联动、产城融合的空间结构体系。其次，要配套有利的产业政策，为产业结构的合理化、高级化增强凝聚力。一是要完善土地政策和财政政策。利用土地政策的优惠以及税负上的优待来引导投资方向，保证投资结构和产业结构的优化，再依托产业集聚效应，带动城镇化的发展。二是要向产业园区主导产业的倾斜政策。对与产业园区主导产业关联度较强的项目，实施优先、优惠入园的产业政策。三是要依托主体功能区规划，对不同区域实施差异化的产业优惠政策。四是要坚持生态文明建设的产业政策。进一步健全资源和环境的有偿使用制度，建立生产要素投入的约束机制，严把环境关，推动产业结构优化升级。五是要对积极推动产业转型升级的企业，给予政策上甚至税收上的倾斜和优待。

二是破除体制性障碍与束缚，实现资源要素的自由流动。区域经济的可持续发展程度取决于产业结构的优化是否遵循了经济发展的客观规律，即一、二、三产业的各类资源要素在市场经济条件下能多大程度实现优化配置，并最终推动城镇化的发展。但是在现实条件下，由于行政区划的设置和现行的管理体制，各个区域往往只考虑自身利益，因而设置了形式多样的壁垒，来限制市场要素的流动和资源的有效配置，以此来排挤其他的竞争对手，其结果使得各区域间出现产业分工不明确，主导产业不突出，特色产业不明晰，产业同构现象严重等问题，不仅产业发展受到阻隔，城镇化也受到羁绊。因此，要真正发挥产业结构优化升级对城镇化的“推拉”效应，必须要破除这些体制、机制的约束。包括城乡分割的传统户籍制度、凝固的农地制度、低效率的城镇土地使用制度以及亟待健全的社会保障制度和不统一的中央与地方财税管理体制等等。因此，全面深化各项制度的改革，加快政府职能角色的转换，打破行业垄断和行政保护，促进各类资源要素的合理配置，使资本、劳动力、技术等要素的潜力得到充分发挥，才能实现城镇化的有序推进和经济社会的可持续发展。

三是转变农业发展方式，推进“三产”有机融合。三产融合是城乡产业一体化的最高阶段。“融合”意味着城乡产业之间互为资源、互为市场、互为服务、融为一体。第一产业是二、三产业发展的基础，也是城镇化的前提。而目前湛江市农业生产结构还不够优化，规模化、机械化、科技化、产业化、品牌化做得还不够，导致农业综合竞争力比较弱。同时，农业生产还遭遇着生产成本上升、财政补贴压力加大两大“天花板”，以及环境、资源双重约束两道“紧箍咒”。因此，转变农业发展方式、推进农业现代化是当务之急，必须从以前单纯依靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营，尽快转到注重质量和效益的经营模式上来。尤其要处理好一产与二、三产业的关系，要做到农业现代化与城镇化、工业化和信息化同步发展。2014年中央农村工作会议也指出，未来我国农业产业发展的方向，就是要把产业链、价值链等现代产业组织方式引入农业，实现一、二、三产业互动融合，要将第一产业由单纯的农作物生产，向农产品加工、流通、观赏、旅游等产业领域交融拓展，促使产业链不断延伸，农业的附加值和农民的收入也会不断增加。可见，现代农业的“接二连三”，一方面接入加工业的“二产”，另一方面连上观光休闲农业的“三产”，优化了农业的产业结构，延伸了产业链条，提升了产业附加值，必将拉动整个湛江市农业农村经济的发展。[19]

四是加快工业结构转型升级，发挥产业集聚效应。产业结构优化升级是产业结构转换的动力，借助产业结构优化升级能够实现传统产业向现代产业转换、长线产业向短线产业转换、技术含量低向技术含量高产业转换，必将引起社会生产力质的飞跃。[20]新型城镇化的发展也要求建立在内生式产业发展模式之上，所谓内生式产业发展模式就是通过全面提升产业自主创新能力，摆脱产业发展的路径依赖，实现产业价值链从单纯的生产、组装等低端环节向研发设计、营销、品牌培育、技术服务、供应链管理、专门化分工等高端环节攀升，最终提高产业国际竞争力，增强城镇化的内生动力。[21]目前湛江市的工业主要集中在重化工业，初级加工比重大，产业链条短，工业产品仍以中低档为主，市场竞争力弱，亟待调整和优化升级。因此，要根据湛江市的市情、民情，以及未来城市的发展定位，及时、有效地对工业结构进行调整、升级，尤其要以产业园区为载体，形成主导产业突出，特色产业明显，产业链不断向上、下游延伸，发挥产业集聚效应，以此带动人口集中，推动城镇化发展。且要大力支持知识密集型、技术密集型产业的发展。还要利用高新技术和现代科技成果，对传统工业进行改造升级，提高产业经济效益和市场竞争力。同时，要培育壮大生物质能发电、海洋医药等战略性新兴产业。

五是加大服务业发展力度，提升城镇承载力。第三产业在比较效益、就业效应、能耗水平都比一、二产业要具备优势，更是拉动城镇化的后续动力，因此，其发展潜力巨大。但目前湛江市的商贸、餐饮、住宿等传统服务业已经相对饱和，现代服务业，尤其是生产性服务业发展滞后。因此，必须着力调整第三产业内部结构，要对传统服务业进行改造升级，同时，大力发展生产性服务业和高端服务业，促进二、三产业的有机融合、互动发展，强化产业结构与城镇化的关联耦合度。[22]一方面要结合新技术、新业态和新服务方式改造传统服务业，通过信息化提升服务业水平。同时，要结合城镇化发展带来的诉求，积极发展现代服务业，尤其是金融保险、信息咨询、物流运输等生产性现代服务业。在服务业的区位配置上，县区、中小城镇应重点发展传统服务业；而中心城区应着力发展信息服务、金融、大型商业、旅游业等外部效应较高的现代服务业。[23]唯有如此，第三产业才能发挥对工业化和城镇化的强有力支撑作用，才能吸纳城镇化带来的大量流动人口的就业，城镇的承载力和城镇化的质量也才会稳步提升。

六是创新投融资体制，解决资金投入难题。资金问题是制约湛江市城镇化发展和产业结构优化升级的关键因素，一是受制于地方财力的相形见绌；二是招商引资困难。因此，必须要创新投融资体制。首先，要完善政府投入与市场补偿相结合的投融资体制。一方面要加大政府的投入，进一步深化银政、银企合作，完善地方金融服务体系；另一方面要引入市场竞争机制，发展资本市场，扩大融资比例，如通过土地投入和优势资源的市场潜力投入相结合来招商引资。地方政府还可通过财政贴息、产品价格调整、提高投资回报率等办法吸引社会资本注入。二是要积极利用TOT、BOT等形式招商引资，通过股份制进行市场融资，拓宽融资渠道。三是要深化财税管理体制改革，对湛江市的19个中心镇基础设施建设实行有重点的财政扶持政策。对非中心镇，通过实行财政转移支付等政策，保证其财政收支的基本平衡。四是探索市场化的城镇投资管理体制。可借鉴其他地方经验，筹备建立城镇建设投资公司，负责城镇基础设施建设资金筹措和资产运营，构建“投入—产出—积累—再投入”的良性循环机制。五是推动农信社改制，争取向农村商业银行转变。同时，要促进融资担保行业的发展，用好中小微企业，争取更多金融活水流向新型城镇化与产业转型升级环节。

七是坚守保护生态的原则，实现城乡长期可持续的发展。我国传统经济发展模式一直延续的是粗放型的工业化模式，而工业化的发展方式又决定了城镇化发展的模式。所以这一模式的连环效应，不仅制约了产业结构的优化升级，更给城镇化发展带来了诸多的“城市病”、“农村病”问题，最重要的是对自然、资源进行掠夺性的开发，造成经济效益与生态效益的严重失衡。因此，要适应经济新常态，必须要转变经济发展方式，要做到经济效应、生态效益与社会效益的有机融合。这就需要在产业发展上由高投入、高能耗、高污染、低产出的模式向低投入、低能耗、低污染、高产出转变；在城镇化发展方式上，由只注重物质形态的外延型增长向以人为核心的内涵式发展转变。同时，要始终贯彻生态文明的建设理念，对传统产业发展模式进行生态化改造，促进产业低碳发展、循环发展、绿色发展。且要处理好产业布局和城镇规划的关系，既要充分利用自然界的自我净化能力，更要人为地去保护和爱护环境，促进资源的合理利用和废弃物的集中回收与治理，真正做到产业发展、城镇化演变与生态文明建设的有机融合。

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