新型城镇化背景下资源型城镇发展的矛盾解析

2015-01-05朱晓芳

城市观察 2015年3期

◎ 朱晓芳

资源型城镇作为我国重要的能源资源战略保障基地，是国民经济持续健康发展的重要支撑。然而我国资源型城镇的发展中，却长期忽视了城镇可持续发展能力的建设，没有形成资源开发与城镇发展的互动机制，只重视城镇的开发，却没有将城镇的可持续发展作为核心，城镇的发展由此陷入了困境之中。①在2013年中央会议上，明确提出要走新型城镇化的道路，这无疑是给所有正在寻找发展突破口的资源型城镇带来了希望。

一、新型城镇化背景解读

新型城镇化，是从中国的国情出发，符合科学发展观要求，强调以人为本、集约智能、绿色低碳、城乡一体、“四化”同步的城镇化。②

（一）新型城镇化发展内涵

新型城镇化的本质是用科学发展观来统领城镇化的建设，因此其发展必然是围绕科学发展观展开的，具有丰富的内涵，目前并无统一的概念界定。本文在参考众多内涵解析的基础上，将其概括为以下五个方面的内容：①科学把握城镇化规模、速度、节奏的渐进式道路；②大中小城市与小城镇协调发展的多元化道路；③节约利用资源的集约型道路；④城镇化与人口、资源、环境相协调的可持续道路；⑤城镇特色和优势得到充分发挥的个性化道路。

（二）对资源型城镇发展的指导建议

通过对新型城镇化内涵的解读，可以从中提炼出对资源型城镇发展的指导性建议（表1所示）。

二、资源型城镇发展概况

资源型城镇作为不可再生自然资源开发的一种特殊区域类型，其发展明显不同于一般性城镇。当前，由于经济发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，新旧矛盾交织，资源型城镇可持续发展面临严峻挑战。

（一）资源型城镇发展规律

由于资源型城镇的生存依赖对象为不可再生资源，在实际的过程中也会因为不断地开采和利用而减少，故而城镇的发展也会随着资源储量的变化而呈现出不一样的规律。③在城镇发展的初期，资源的储量一般较大，开采成本较低，而相应的人口及城镇规模还相对较小，对于城镇外部的人口会产生吸引力，从而促进城镇的快速发展。而发展到一定阶段之后，会进入稳定期，这个时候，资源的储量与城镇发展的需求量基本持平，城镇的人口及规模会逐渐上升到最大值，城镇发展速度开始放慢脚步。在经历过稳定期之后，会面临两种选择，一种是通过产业的转型升级，给城镇的发展提供新的机遇，促使城镇二次快速发展；而另一种则是随着资源的枯竭，陷入城镇发展的衰退期（图1所示）。

（二）资源型城镇发展特征

资源型城镇作为特殊类型的城镇，在经济、社会与文化方面有着许多不同于其他类型城镇的特征。

1.环境质量差

城镇内工矿业的经济活动对环境的污染和破坏是严重的，特别是煤炭开采、石油化工炼制与加工等，对自然景观的破坏，对大气、水质、生物及人类的生产和生活都有十分严重的影响。比如，矿山开采占用并破坏大量的土地，导致成片的塌陷区的出现。西部地区原本就水资源短缺，因采矿而产生的废水废液的排放量更是占全国工业废水量的10%以上，水体污染严重，水质恶化明显。④

表1 新型城镇化内涵对资源型城镇发展的指导建议

图1 资源型城镇发展规律图

2.产业结构单一、经济发展效益低下

资源型城镇经济结构中最重要的特征是产业结构单一、重工业比重大，采掘业和原材料工业比重大，且大都处于产业链的前段。⑤同时，还存在产业结构稳态型的特点，调整的弹性小。首先，在于产业本身属于资本密集型和劳动密集型产业，投资量大，建设规模也大；其次，从业人员众多，知识结构单一，调整过快会带来社会动荡；最后，某些产业属于国民经济和人民生活的必备战略性产业，调整需要考虑的因素更为复杂。

3.城市化水平低

真正意义上的城市化，不仅仅是农村人口向城镇人口的转移，还是一个包含经济、社会、文化等多方面、多层次、多角度演变的过程。大多数的资源型产业都是在文化、经济相对落后的地区发展起来的，加上资源型产业多是劳动密集型产业，从业人员具有地域集中和非农业活动的特征，造成一种高度城市化的假象。而实际上，城镇的其他产业、基础设施、市政工程等都不能与之相匹配。同时，由于产业以资源开采加工为主导产业，二产的比重大，难以发展三产。

三、资源型城镇发展矛盾解析

资源型城镇发展的矛盾主要体现在三个方面：一是环境方面，是否注重环境的限制因素以及考虑生态承载容量，是城镇发展的先天性影响因素；二是经济方面，是否具有经济活力，经济结构能否进行转型升级等，是城镇发展的核心内容；三是社会方面，是否适合人类的需求，满足各类就业、保障体系建设等社会问题，是检验城镇发展的评价标准。

（一）环境方面

1.资源有限性与城镇发展需求持续增长之间的矛盾

资源的储蓄量是一定的，但是资源的需求量却是一个不断变化的数值。我国目前正处于平稳发展期，对资源的需求一直呈增势，主要就是涉及工农业生产及人民生活的基础性资源，如主要矿产资源、能源等不可再生资源，这类资源的有限性正在成为遏制国家发展的瓶颈。

资源型城镇的发展主要是依赖于这类不可再生资源的开采和加工业，一旦资源的储存量满足不了开采的需求，就会影响到城镇的发展脚步，更不用说城镇日益增长的扩大规模的需求。

2.产业发展开发破坏与城镇整体生态环境恢复之间的矛盾

在资源型城镇靠产业发展取得成就的同时，产业开发造成的生态环境问题也日益突出。城镇的快速发展依赖于无节制的自然资源的开采，盲目的开采活动会加速导致破坏自然的修复能力，引发生态环境的污染，而生态环境的问题最终会危害到城镇中人的健康。这一切就像多米诺骨牌一样，一旦在第一步的时候走错了，就会产生持续不断的恶劣影响。

由于资源型城镇多位于我国的中西部地区，这些地区的地质、地形、地貌及气候条件复杂多样，自然环境十分脆弱，随着资源开发，会引发一系列的环境污染、生态破坏的问题。例如资源开采过程中对植被、地表水、地下水遭到不同程度的破坏；过度砍伐林木，林区生态环境遭到破坏。自然界的自我修复能力遭到破坏，而这一切都是资源产业开采所带来的后果。

（二）经济方面

1.产业结构单一落后与经济发展可持续之间的矛盾

城镇经济发展的重要推动因素包含了资源供给、需求供给、需求拉动、人才素质、科技创新和经济结构。而资源型城镇经济落后集中体现在产业结构单一落后上，主要表现为：其一、产业结构单一，过度依赖采掘业，资源一旦枯竭，产业就会持续走下坡路并且最终导致经济萧条；其二、以采掘业为主的资源型城镇，产业链始终处于附加值低的环节，产业技术水平低，整个产业链的经济效益低。

经济可持续发展的定义是“在保持能够从自然资源中不断得到服务的情况下，使经济增长的净利益最大化”。这就要求使用可再生资源的速度要小于或等于其再生速度，并对不可再生资源进行最有效率的使用。所以，产业结构的单一会带来资源的过度消耗，违背经济可持续发展的内涵要求。

2.城镇建设投入资金不足与建设目标之间的矛盾

财力不足是资源型城镇普遍存在的问题。原因如下：一是主导产业为上游基础性产业，产品附加值较低无法给城镇带来积极的财政创收；二是资源性产品的价格变动波及面较大，国家为了稳定整个价格体系，会对资源性产品进行行政干预和管制，这就使得资源性产品价格无法满足其在市场中的真正价值；三是国有大中型企业是资源型城镇经济的主体，但这些企业所得税上缴中央或省财政，对地方财政的贡献较小。

尽管政府有心对城镇进行改造提升，甚至进行了财政的拨款投资，却由于政府的财力有限，难以满足城镇对于基础设施、城镇面貌改造等一系列建设目标的需求，也就无法达到改善和发展的目的。

（三）社会方面

1.实际社会配套服务与城镇支撑能力匹配度之间的矛盾

资源型城镇的形成主要受到资源禀赋的影响，所以城镇的建设具有被动性、临时性的特点。短时间内兴起的城镇与一般的城镇相比必然缺少全面的规划和统筹安排，建设过程往往遵循着“先生产后生活”思想的指导，过多的进行工业开发设施的建设，而忽略居民生活配套设施的需求。

具体表现为：一、城镇内部结构没有进行合理规划，没有考虑城镇内部服务、商贸等功能的多样性，因而缺少内部的活力，环境与空间比较单调乏味。二、在基础性服务设施的建设方面，都有待于进一步加强，交通、能源、医疗、政府服务、教育等方面相互协调配套的综合性服务体系尚未建立起来。

2.城镇综合调控目标与社会管理行为之间的矛盾

城镇综合调控的目标是为了实现城镇的健康有序发展，即打造一个现代化的城镇。而要实现现代化，除了要有现代化的硬件设施，还需要现代化的软件驱动。改革开放以来，许多资源型城镇的硬件设施基本建设完成，但属于“软件”层面的社会管理却没有得到相应的提高，存在许多问题，如交通拥堵、公共交通推行不广、执行能力不够、违法行为频发等等。

因此，如果对城镇综合调控的目标不明确，或者仅仅将目标停留在硬件设施的建设方面，那么就无法实现城镇的现代化，也无法真正的指导城镇健康有序的发展。

四、资源型城镇发展策略

（一）发展目标

对于资源型城镇的发展策略研究，首先应该制定好发展将要实现的目标，在目标的指引下进行具体策略的实施，关于目标的设定，同样是围绕着环境、经济和社会三方面进行思考的。

1.人居环境优美

矿山地质环境得到有效保护，历史遗留的地质环境问题得到有效解决，主要污染物排放总量大幅减少，城镇基础设施进一步完善，综合服务功能不断增强，生态环境质量显著提升。

2.经济活力迸发

调整不稳定的经济结构，培育接续产业和替代产业，成功地实现资源型城镇的转型升级。⑥提升资源性产品的附加值，建立多元化产业体系，增强产业竞争力。

3.社会和谐进步

城镇的就业规模能够稳步持续地扩大，基本公共服务体系逐步完善，养老、医疗、工伤、失业等社会保障水平不断提高，居民的住房条件得到明显改善，矿区、林区等宝贵的精神文化财富得到保护与传承。

（二）具体发展对策

资源型城镇发展面临的问题，归根到底主要是因为资源有限性、产业结构单一、社会管理体制不完善等环境、经济和社会的三方面问题，同时在目标的引导下展开具体的解决措施。

1.倡导环境保护

资源型城镇由于资源开采、加工等快速发展过程，不可避免地对生态环境造成了严重的破坏。然而，生态环境不仅作为资源型城镇发展的基础，同时也是人们生活的重要依托场所。所以，需要对环境问题给予重视。建议相关部门设立专门的环境治理和保护专项基金，用于解决已经存在的环境污染问题；同时，加强对企业的排污标准控制，严格惩治那些超标排放的企业，加大对企业征收超标排污费用的力度；最后，建立有效的环境保护激励机制，对治理环境污染、回收废物的企业实行优惠的扶持政策，对环境保护有杰出贡献的个人进行奖励宣传，促使企业和个人都能够自觉的进行环境保护和治理。

2.促进经济发展

城镇的经济发展主要影响因素有两方面：一是城镇本身的经济产业结构带来的经济效益；二是城镇在区域经济活动中实现的经济价值。

（1）内部改造——优化产业结构

产业结构要以市场为导向，适应市场的需求。资源型城镇要实现可持续发展，必须要实现以初级产品加工业为主向产品深加工转换。坚持走“深度加工、加快转化、综合利用、多种经营”的道路，以适应市场经济的要求，提高产品在国内外市场中的竞争力，带动城镇经济的转换，实现可持续发展。

引进科学先进技术指导产业的调整。资源型城镇在进行产业调整的时候，需要依靠先进的技术来重新塑造产业的优势，促使经济增长由粗放型向集约型转变，尽可能地选择科技含量高、附加值高的新兴产业。同时，提高劳动力的素质，改进工艺，革新设备，引进技术，提高企业的技术水平和管理水平。应用高新技术改造传统的资源型的产业，开发高科技产品和替代产品，使资源型城镇在知识经济时代的进程中，能够不被淘汰，拥有立足之地。

（2）外部升级——实现区域合作

加大力度开展资源型城镇区域内部合作，形成资源开发与城镇发展的联动机制。由于资源的分布通常呈现片区性的特征，故处于同一地区中的城镇之间可以协调发展，相互促进，共同提高，强化资源型地区的功能。比如推进区域内的骨干企业积极参与区域内产业分工，提高竞争能力等。另外，区域内的资源型城镇之间，可以充分依靠地缘优势，更多开展新能源、新材料等代表未来新兴产业项目的技术与管理创新方面合作，从而不断提升产业发展水平，加速资源型城镇转型的进程。

随着经济全球化的不断发展，地球上的所有城镇都被联系到了一起，城镇的发展不再局限于城镇内部，而更多地在于外部的各项机遇与挑战。所以，资源型城镇的发展需要积极地与周边甚至是国外的相关企业保持合作关系，学习先进的技术，才能够在经济快速发展的今天，保证一定的市场地位。

3.完善社会管理

资源型城镇应该尽快适应市场经济体制的转变，全面提高地方政府的管理能力，推进地方经济转型，转变管理职能，克服管理行为缺失的种种现象。在综合调控目标中，集中精力进行公共管理，根据城镇所处的发展阶段性特点制定好公共管理的各项建设标准；制定并监督执行地方的经济社会发展计划和相关的法规、政策；搞好基础设施建设，创造就业机会，提供包括科、教、文、卫、体等在内的公共产品和公共服务；建立健全社会保障制度，完善养老保险金制度以及基本医疗保险制度等社会保障救助体系。

在全球化的时代，社会的需求日趋多样化，城镇政府应该立足于国际化竞争，树立现代公共管理的开放思维模式；建立以法治为中心的地方治理体系，完善科学化、民主化决策机制，实现公共参与，使城镇的发展更加健康和谐。

注释：

①田霍卿.资源型城市可持续发展的思考[M].北京：人民出版社，2000.5

②魏后凯主编.走中国特色的新型城镇化道路[M].北京：社会科学文献出版社，2014.1

③陈慧女.中国资源枯竭型城市的产业转型——基于科学发展观视角的分析[M].北京:中国社会科学出版社，2012.9

④沈镭,高丽.中国西部能源及矿业开发与环境保护协调发展研究[J].中国人口.资源与环境,2013,10:17-23⑤李建华.资源型城市可持续发展研究[M].北京：社会科学文献出版社，2007.5

⑥聂亚珍,张云,姜学勤.资源型城市产业兴衰与转化之规律[M].北京：中国书籍出版社,2012.9

[1]田霍卿.资源型城市可持续发展的思考[M].人民出版社,2000,5.

[2]魏后凯主编.走中国特色的新型城镇化道路[M].社会科学文献出版社,2014,1.

[3]陈慧女.中国资源枯竭型城市的产业转型——基于科学发展观视角的分析[M].中国社会科学出版社,2012,9.

[4]沈镭,高丽.中国西部能源及矿业开发与环境保护协调发展研究[J].中国人口.资源与环境,2013,10:17-23.

[5]李建华.资源型城市可持续发展研究[M].社会科学文献出版社,2007,5.