特大城市生态控制线管控制度的探索与思考

◎ 周岱霖

一、引言

随着城镇化进程的快速发展，生态控制线对保障城市生态安全的重要作用逐渐凸显。生态控制线是防止城市无序蔓延的“红线”，也是保障城乡生态空间的生命线和高压线，对保护城乡生态环境具有极其重要的作用，是推进生态文明建设与新型城镇化发展的有力保障。随着党的十八届三中全会提出“以制度保护生态环境”的要求，“生态控制线如何管”成为生态控制线规划与管理工作中的重中之重。

在“划”与“管”并重的思路指导下，划线方案与政策立法的同步出台成为全国各城市生态控制线划定工作中的一大特征。从2005年开始，深圳、武汉、东莞、成都以及湖南长株潭地区纷纷与生态控制线划定工作同步开展针对生态控制线管理实施的立法工作（见表1）。

随着越来越多的城市开始意识到生态控制线管理实施的重要性，对生态控制线管理实践过程中的成功经验或存在问题越需要进行系统的总结和梳理[1]。因此，本文以率先开展生态控制线划定与管理的深圳和武汉为切入点，反思目前以立法形式为主的生态控制线管控工作存在的问题，并以广州为例，探讨生态控制线管控的合理路径与制度，以期为今后其他城市，尤其是特大城市的生态控制线划定与管理工作提供参考。

表1 国内有关城市生态控制线的管理文件

二、深圳与武汉生态控制线管控制度的借鉴

（一）深圳：资源倒逼下生态控制线管控的创新尝试

深圳是我国首个进行生态控制线立法的城市。2005年11月，《深圳市基本生态控制线管理规定》与《深圳市基本生态控制线规划方案》同步出台。2007年，为进一步细化基本生态控制线的实施细则，深圳出台了《关于执行〈深圳市基本生态控制线管理规定〉的实施意见》。2013年，配合基本生态控制线局部优化调整方案的出台，深圳市政府修改2007年版实施意见，重新颁布《关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见》，对深圳基本生态控制线制度实施八年进行了全面的总结。

深圳基本生态控制线立法，是在资源倒逼机制下的创新尝试。立法的核心目的，是要保障基本生态控制线的坚决实施。早在2005年，深圳市政府提出城市发展需要突破人口、土地、资源和环境“四个难以为继”的矛盾和瓶颈。在这个背景下，基本生态控制线的划定与实施，成为深圳破解“四个难以为继”的一项迫切而重要的任务。因此，通过深圳基本生态控制线立法，明确三个管控机制的建立与完善，即部门联合联动制度、监管与监察制度以及社区转型发展引导制度。

1.多部门联合管控制度。2005年深圳市规划与国土委员会正式成立，深圳规划、国土合一的管理模式，为快速推进基本生态控制线划定与立法提供了便利条件。事实上，深圳市很早就认识到基本生态控制线管理需要由政府多个部门齐抓共管。管理规定及实施意见均提出建立联席会议制度，召集人由分管副市长担任，成员单位包括发改、经贸、规划国土、人居环境、监察、水务、市场监管、城管等部门及各区政府。联席会议负责审议基本生态控制线内项目选址、信息调查、优化调整、统筹规划、监督考核等重要事项，健全了基本生态控制线共同管理机制。

2.基本生态控制线的监察制度。深圳对生态控制线内违法建设行为的完善监察以及对控制线管理部门的有效考核，是保障生态控制线管理工作的重要基础。2005年，生态控制线的日常巡查制度写入管理规定；2006年，深圳开始每年利用卫星遥感技术对线内违法建设行为进行监测。2006年第一季度仅用两个月时间就完成了近50公顷违法建设用地的拆除与复绿工作[2]。

3.线内社区转型发展的引导制度。社区转型发展的引导机制是深圳基本生态控制线管理与立法的一大创新。管理规定与实施意见细化了线内进驻项目转型升级类型，明确线内社区可转型为现代农业、教育科研、文化、体育、旅游、设计、康复保健等对生态环境影响较小的产业类型。实施意见还进一步明确开展生态社区规划试点，探索以社区发展转型规划作为法定图则未覆盖地区的上位规划依据，将社区发展转型规划纳入法定规划体系[3]。这一管理思路转变传统“头痛医头，脚痛医脚”的方式，以统筹的思路解决社区发展与生态保护的问题。

（二）武汉：探索生态控制线精细化管理模式

武汉也是我国较早探索生态控制线管控的城市之一。2012年，武汉以政府规章的形式颁布《武汉市基本生态控制线管理规定》。2013年，武汉市人大常委会颁布《关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》。相比深圳基本生态控制线划定与管控，武汉基本生态控制线在精细化管理方面前进了一大步。首先是通过扎实的基础数据搜集，形成了武汉都市发展区1∶2000的高精度划定方案，为后续管理的精细化奠定坚实基础[4]；其次是分级分区划定基本生态控制线，并明确不同分区的划定要素清单和布局，后续立法根据上述清单提出管制要求。

1.生态控制线分级分类管理机制。与深圳不同，武汉在生态控制线立法之初就充分认识到分级、分类管理的重要性。武汉生态控制线分为生态底线区和生态发展区。在立法中充分细化了两级管制区的准入项目要求、现有项目处置措施以及农村居民点建设管理，为生态控制线的精细化管理奠定基础。

2.生态控制线刚性管控的程序保障。武汉划定生态底线区面积为生态发展区的6倍之多，显示了对生态控制线实行刚性管控的目标与决心。管理规定则是进一步在程序上保障了生态控制线刚性管控的实施。管理规定出台以后，武汉通过人大常委会颁布了管理规定的实施细则，提升了管理规定的法律地位，也为下一阶段管理规定升级为地方性法规进行了铺垫。实施细则重点对管理规定提出的项目准入制度、基本生态控制线局部调整等重大事项的程序问题进行了细化，从程序上保障了生态控制线的严格管控。

3. 基本生态控制线绩效考核机制。武汉明确了市、区人民政府为实施管理规定的责任主体，市人民政府将管理规定的实施情况纳入各区年度绩效目标考核体系，并设置了量化考核标准，保障了保护责任的严格落实。

（三）深圳与武汉生态控制线管控模式存在的问题

深圳与武汉的生态控制线管控探索，是规划与管控“双管齐下”的创新尝试。通过规划定线、立法保障，使得生态控制线真正成为维护城市生态安全、生态结构完整的“红线”与“高压线”。但是也应该看到，仅凭立法实施生态控制线管控仍有许多不足之处。

1.“一条线”的理想模式难以建立。深圳和武汉已充分认识到建立生态控制线共同管理机制的重要性，但从实践来看，由于生态控制线涉及生态资源众多，管理边界和权责模糊，目前生态要素分而治之的管理模式难以改变，以生态控制线建立“一条线”管控的理想模式仍难以建立。

2.非建设用地内的建设问题亟需引导。生态控制线连片、连续，与城乡建设分布广泛、多点分散的实际情况存在矛盾，如何引导非建设用地内的建设问题，规章形式的生态控制线管理规定往往语焉不详，武汉仅仅以“具体的规划管理技术要求由市规划行政主管部门另行制定”一笔带过，对线内空间建设指引仍然还停留在粗放阶段。

3.线内允许建设行为管控亟待细化。生态控制线并非划定“无人区”，除了生态保育价值之外，还应当有更为丰富的内涵被市民所认识。深圳确定生态控制线内允许建设的项目类型包括市政、交通、旅游以及公园绿地，其后又补充了现代农业和科研设施。然而，对于线内允许建设项目类型的“一刀切”问题，一直存在较大争议。例如，缺乏对交通、市政项目的严格审批，造成大量高、快速路穿越生态控制线范围，部分有污染的市政项目同样允许在线内建设，对生态环境造成负面影响；其次，对于旅游项目的界定过于模糊，线内能否允许建设旅游配套设施，如酒店等，一直未能有定论。

4.生态补偿机制有待健全。生态补偿机制的建立是生态控制线能否成功实施的关键。对于线内现状合法建设用地，需要通过建立生态综合补偿机制，为线内的村庄和保留企业提供转型出路。深圳以统筹的思路解决线内社区发展转型的问题，除货币补偿之外，探索以社区发展转型规划作为引导线内社区转型的依据和手段。但是应该看到，生态补偿机制由于缺乏上位依据的指导，而国内城市除深圳和成都之外，生态补偿机制的健全和成熟程度都较低，生态补偿仍是生态控制线管控中的一大难点问题。

三、广州生态控制线管控制度、路径与模式的探索

广州早于2009年结合新一轮城市总体规划编制，开展了禁建区、限建区、已建区和适建区的“四区”划定工作。同年开展了《广州市生态用地专项控制性规划》，明确了生态控制线划定的基本框架，并提出将全市生态用地纳入城市规划管理体系，以及不同层次城市生态用地控制要求。2014年，按照广东省政府的统一部署，广州正式开展生态控制线的划定工作，分为工作方案和图则两个阶段推进，同时，参考深圳与武汉的经验，同步开展生态控制线的立法工作。广州对生态控制线的管控仍处在摸索阶段，借鉴深圳与武汉的经验，在生态控制线划定之初就明确了分级管理、多部门联动等管理制度。依托五年多来针对生态控制线和生态空间的大量规划设计和管理实施工作，广州也力求在管理途径、实施保障机制上进行创新。

（一）管理途径的创新：生态用地控制性规划体系的探讨

传统上城乡规划并未视为包括生态控制线在内的生态用地管控途径。这是因为关于生态用地的规划往往属于专项规划，缺乏法定规划的刚性与强制性，难以作为管控的手段。将生态用地纳入现行控制性详细规划体系则能有效的解决这个问题。在传统城市规划的框架范围内，比照控制性详细规划控制思路与主体内容，为保障生态控制线实施和管控而制定控制性规划。规划重点解决生态控制线的边界范围、规模分解、功能属性和具体管控措施[5]。

广州从2014年开始推进《都会区生态廊道控规整合技术指引》，远期拟推进覆盖整个生态控制线的控规整合以及非集中建设区生态专项控规编制。生态用地控制性规划体系的主要内容包括：

1.边界优化。基于技术、自上而下划定的生态控制线，由于缺乏详细勘察，以及自下而上的反馈协调过程，可能造成划线误差，出现例如压占现状房屋，或者将部分合法建设用地划进线内的问题，给线内居民的生产、生活带来较大影响。因此，通过在控规层次进一步核查用地权属、现状建设情况、已批规划等信息，对生态控制线进行边界优化，划定生态控制线的准确边界。

2.规模分解。保障生态控制线总量不减是将生态用地纳入控规体系的重要目的之一。将生态控制线总量规模分解至各管理单元，并与生态控制线动态调整程序相对应，保证生态控制线的动态调整可以在单元内增减平衡，以维护生态控制线结构的连续性与完整性。

3.技术指引。技术指引的制定主要是为了引导线内非建设用地的现状建设问题以及线内允许建设项目。因此，技术指引包括用地布局指引、规划建设指引、现状用地处理、产业发展方向引导、生态景观形象指引以及实施保障措施，以弥补目前非集中建设区内上位政策及规划缺位的问题。

（二）多措并举探索生态控制线实施保障制度

1.部门分工定责与联合管理制度。生态控制线涉及大量建设活动日常监察，单纯依托市人民政府以及市各职能部门“自上至下”的管理并不能满足需求，需要建立“市-区”联动的工作机制。一方面，以政府规章形式对市级各相关部门分工定责，并参考深圳的做法，创设市生态控制线联席会议制度作为统筹协调机构；另一方面，充分发挥区属地管理的优势，调动区政府的积极性，下放生态控制线的日常管理事权。

2.刚性与弹性兼顾的生态控制线动态管理制度。生态控制线管控既要从程序上保障生态线的权威性，又必须保证优化调校与动态管理机制的建立，以更好的协调生态保护与社会经济发展的关系。动态管理制度包括前置条件设置与程序确定。广州生态控制线明确仅能在以下三个前置条件下进行局部调整：一是国家、省、市重大项目建设需要；二是因市总体规划、土地利用总体规划、城市环境保护总体规划调整；三是线内生态保护要素范围调整。除上述三类情形以外，严禁改变生态控制线的范围，以维护生态控制线的刚性。在调整程序方面，对于第一种情形，必须遵循先申请后调整的要求，且必须落实占补平衡方案，做到生态控制线“调入”与“调出”总量对等；对于第二、三种情形，在工作程序上则可予以一定的弹性，由相应的管理主体编制优化调整方案，这也是符合生态控制线基于对象划定的特点。

3.生态资源占用补偿制度。生态资源占用补偿机制是真实反映生态资源稀缺程度、环境损害成本的价格机制，体现了政府对资源的开发管理和宏观调控。为贯彻落实十八届三中全会“谁受益、谁补偿”以及“资源有偿使用”的原则，广州探索对线内建设项目收取生态资源占用补偿金。补偿金包括两种类型：一是涉及土地出让的项目，应当考虑线内生态资源占用的成本，核算生态补偿价格；二是对于收费的基础设施项目，应当根据占用生态资源评估价值确定相应的国有资产入股份额，并向政府上缴相应份额的收益用于生态补偿。

[1]曹靖,王岚等.从理想到现实:城市基本生态空间构建[J].规划师,2014(6):51-57

[2]盛鸣.从规划编制到政策设计:深圳市基本生态控制线的实证研究与思考[J].城市规划学刊,2010(7):48-53

[3]深圳市人民政府.关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见[N/OL].http://www.doc88.com/p-7428799073384.html

[4]武汉市人民政府.基本生态控制线规划成果发布手册[R].2013

[5]广州市城市规划编制研究中心.广州市生态用地专项控制性规划[R].2009