基本公共服务均等化分配正义与补偿公平

■ 曹爱军 副教授（甘肃政法学院 兰州 730070）

引言

社会存在从根本上离不开资源、机会及权利、责任与义务等的分配，而正义的社会必然涉及这些事项分配的公平问题。分配正义是指有关权利或资源分配的合意性或正当性，即什么是社会认为公平的权利或资源的分配。可以说，分配正义的取向，关涉资源配置的效率与社会福利的改善，是社会公平的逻辑前提。社会公平是关于分配合意性的信念体系。民生问题的人权属性，意味着它应当以权利公平、机会公平、补偿公平作为公平体系的核心元素。权利平等解决的是人们在法律地位上的平等问题，即法律面前人人平等；机会公平解决的是社会成员参与资源分配的资格与条件限制问题，即机会向所有人平等开放；而补偿公平解决的是最少受惠者的利益再分配问题，是社会公平的价值底蕴。现代意义上的社会公平，是不同公平价值组合而构成的秩序参数。

公共服务导源于国家的社会管理职能。现代意义上的公共服务在政府职能结构中得到明确定位，其价值准则、内容范围也获得了现代性特质。基本公共服务是对公共服务的适度收敛，是保障公民生存权与发展权的基本依托，应当达到实质意义上的社会公平。这种社会公平，不是单纯的机会公平问题，它需要通过补偿公平来实现对条件不利者或最少受惠者的适度照顾，使其在资源、利益等的分配上获得补偿，从而达到分配正义。这就是说，在基本公共服务领域，社会公平应当遵循社会补偿原理，使全社会成员享有实质意义上的权利平等和机会公平，从而达到结果上的大致均等。基本公共服务均等化，是分配正义的政策性表达，是补偿公平的操作化概念，它意味着机会均等、过程均等和结果均等的统一。这种均等，不是纯粹理论逻辑上的，而是基于现实国情国力的。现阶段，应当锁定民生发展中的核心领域，确立底线公平的行动模式。

分配正义的“秩序参数”

亚里士多德认为，世界上一切生物体都按照其自然目的，即所谓的内在的、特定的“秩序参数”（order parameter）而演化的，人类社会也是如此。人类社会的互益性事业，从早期以施舍与救济为表征的慈善事业，发展到了以普惠性福利为表征的公共服务事业；从最低生计的维持发展到了基本权益的保障。在此过程中，人权运动发挥了推波助澜的作用，正义的意义也在逐渐发生重大转变，由最初的形式正义发展到了形式正义与实质正义并存。分配正义是一种实质正义，它关注人们在利益方面的关系是否符合某种实质性的标准，而不仅仅是权利起点和游戏规则的公平。人类社会，“离开分配的公平性，不可能存在正义的社会秩序”。罗尔斯的正义论，给出了社会公平正义的道德底线，即正义的社会制度应最大限度地有助于最不利者群体的利益。国家基于正义的“差别原则”，针对“最不利者”的补偿性的制度设置，“不是出于怜悯的施舍，而是出于文明社会自身的需要”，是形成社会合作秩序的必然。

市场经济条件下，分配正义可能意指三个方面的内容：一是能够提供“平等的机会”，包括“作为平等利用的机会平等”和“作为平等起点的机会平等”两个层面；二是保证“过程的公正”，即存在无差别的普遍的规则且其能得到公正实施；三是能否实现“公平的结果”，即分配的结果符合对等原则且有利于“处境最不利者”或“最受受惠者”。分配正义的这三层含义，意味着实质意义上的公平规则，是由相互关联的多个要素组成的“集合”。其中，权利公平、机会公平、补偿公平等，是公平信念这一集合的核心要素。权利平等解决的是人们在法律地位上的平等问题，是社会公平的制度前提；机会公平解决的是社会成员参与资源分配的资格与条件限制问题，是社会公平的逻辑起点；而补偿公平解决的是“最少受惠者”的利益再分配问题，关涉社会公平的道德底线。需要指出的是，各种公平参数虽然有着各自的导向与功能，但却是一个有机整体，只有将它们合理组合起来，才能有效地解决社会不公正问题。现代意义上的“社会公平”，是不同公平价值组合而构成的“秩序参数”。这就是说，“公平价值体系只有与社会实际运转中存在的公平问题的复杂性程度相一致，才能够成为社会分配体系有效运转的调节机制”。

补偿公平：“均等化”的实质内涵

现代社会，人人共享社会进步的成果，是公民权利的应然诉求，关涉基本权益的保障和社会公平秩序的维系。然而，人们唯有就“何为公平”在认知或信念上达成共识，才能建立起公平性问题进行对话的逻辑前提。在一定意义上讲，公平就是“特定社会中的人们关于分配合意性的预期或信念体系”。人作为社会实践主体并不是孤立存在的，而是以与人与人之间的交往、互动为存在样式的，人们关于公平、正义等的价值或观念，并不是个人任意创造的产物，而是基于社会互动或利益博弈之上的。麦金太尔（A.MacIntyre）认为，“各种正义观念以及对诸如此类的观念的忠诚，在一定程度上乃是各个生活群体的各种生活的基本构成要素”。这就是说，人们关于何为公平的判断是一种社会现象，特定社会的文化传统、主流意识、制度环境等因素为其形成提供了社会土壤。在特定情境下，人们关于公平的认知和判断在一定的群体范围内有着观念上的一致性和价值上的共享性，这样人们便形成了公平的信念。“公平的信念一旦形成，便构成纳什均衡或演化均衡，因而便具有自我实施性”。

随着社会的文明进步，人们关于公平的信念正在发生重大变化，不再限于机会公平、程序公正等方面，而越来越多地要求结果上的合理性和可接受性。从社会发展的角度来看，市场机制和公共政策是实现社会公平的两种主要机制，由此形成了交易公平与补偿公平的分野。现代社会，交易公平（commutative equity）因与权利平等、市场规则相契合而被广泛实施。交易公平重点关注的是机会的公开平等和规则的公正透明，在结果上只遵循对等性原则。交易公平表明，政府的作用仅限于保证规则的有效实施。事实上，市场常常会发生失灵，导致垄断、外部性、信息不对称及财富分配不公、公共物品短缺等问题，这需要政府加以矫正。“市场的整体成就深深地依赖于政治和社会安排”，需要创设互补于市场且能自我实施的机制，完备市场有效运转制度环境。对交易公平进行恰当的修正，是维系社会正义秩序的应然选择，这已是全社会的共识。在此情境下，补偿公平藉助于公共政策，发挥着不可或缺的作用。

补偿性公平需要建立在权利公平前提下，应以实质意义上机会公平的增进为目的。补偿公平，需要依赖制度设置和社会政策来实现。补偿公平不仅要对公共政策造成的人们获得相关社会资源的各种不均等的条件进行矫正，而且要对源自于社会与经济环境引起的不均等的条件进行公共性修正。补偿公平与公民基本权益的保障密切相关，构成民生发展的基本准则。近现代社会以来，随着国际社会人权事业的发展，公平指涉的内容与领域在明显扩展，除政治自由与平等外，社会经济问题成为公平关涉的重要议题，与公民社会权的保障相关的社会福利与公共服务，如就业、养老、医疗、教育、住房等，成为社会公平关涉的核心领域。公共服务均等化，就是这种公平原则的政策性表达，是补偿公平的操作化概念。在此过程中，人们关于“何为公平”的预期也在悄然发生改变，不仅要享有公共服务的公平机会，而且关注公平机会得以实现的必要条件。

基本公共服务的均等化

从应然的角度讲，基本公共服务应当是公正无偏的、公平正义的，因为民生问题关涉人类普遍的尊严平等，并且以人的平等的社会权利为存在的道德基础。基本公共服务的范围、基准的确定，都必须以分配正义作为其逻辑前提。现代社会，人们获得基本公共服务的可行能力的缺失，已经不再被视为是个体的问题，而被视为是一个社会问题，需要通过社会政策加以调节和修正。社会政策作为社会公平的一种实现途径，其功能主要体现在：一是促进市场秩序与交易规则的确立，建立交易公平得以实现的制度环境；二是有效克服个体的机会主义、道德风险和逆向选择行为及公地悲剧情景的发生；三是确保个体获得普惠性价值的机会均等性，并为弱势群体提供基本权益保障。作为公平体系的重要价值的基本权益保障，在现代社会获得了主权国家的普遍承认，世界主要国家都通过宪法对此做出确认。

基本公共服务，是公民基本的生存与发展权的核心关切，是现代国家政府公共政策的重要议题。基本公共服务，关涉公民社会权利的有效保障、社会合作秩序的利益调节、国家公共服务的制度正义等问题，应当达到实质意义上的社会公平。这种社会公平，不是单纯的机会公平问题，它需要通过补偿公平来实现对条件不利者或最少受惠者的适度照顾，使其在机会、资源、利益等的分配上获得补偿，从而达到分配正义。只有这样，机会公平的概念才从条件无涉的状态转变为条件依赖的状态。条件依赖的机会均等就是要考虑不同人群所拥有的初始条件与境遇，通过公平化的制度安排或矫正性的公共政策，改变某些初始条件较差的群体的可行能力，从而使其拥有利用机会均等的初始条件与能力。补偿公平意味着享有权利的平等、享有机会的开放、享有结果的公平。当代中国基本公共服务的均等化，不是形式上的机会均等化，而要实现实质意义上的均等化。这种均等化，意味着机会公平、过程公平与结果公平的全面考量和恰当安置。为此，需要通过补偿性的公共政策，对影响机会均等有效达成的背景制度与社会条件进行修正，甚至包括对那些生来便处于天资劣势的人群进行适当的救助和补偿，消除人们在基本民生保障领域面临的障碍，从而在最广泛的意义上促进机会均等化的实现。

从政策实践的层面来说，民生保障无疑是一个时空概念，应当置于特定的时代背景下、特定的空间范围内加以考虑。这样，才能使公共服务的内容范围、均等化标准及推进路径基于现实的国情国力，适应国际社会的共识性行动。现阶段，我国处于社会主义初级阶段，国家经济总量虽明显增强，但人口基数庞大，因而人均财力水平较低，加之经济发展对建设性投资的依赖，国家仍无力达到公共服务领域的全覆盖和水平的标准化；同时，经济社会发展多呈非均衡态势，区域发展的差序格局、城乡发展的二元结构尤其突出，这在很大程度上影响着各地政府的公共服务能力。在此宏观背景下，国家有选择地将部分关乎基本民生的公共服务列为优先项目，并以国家的名义保证基准供给水平，既保证了全社会的底线公平，满足全国各地居民获得无差别的基本公共服务；又不影响向社会公平的渐次递升，不妨碍发达地区在国家基准公共服务之上提供更多的公共服务。因此，框定公共服务的核心范围和基准水平，既符合现实的国情国力，也不违背社会公平的基本原则，是合理的、可行的。

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