我国公共投资效益现状、影响因素与提升策略

■ 邢国立（陕西科技大学 西安 710004）

我国公共投资效益持续下降的原因

公共投资作为促进社会经济繁荣发展的一种重要方式，扮演着举足轻重的角色，其对经济增长的贡献主要以三种方式体现：其一是基础产业与基础设施的建设发展，存在着外部带动的正效应，即基础产业和设施作为社会发展的支撑型产业，与公共投资有着直接的联系，当公共投资效益加大时，能够有效刺激基础产业和基础设施的发展，成正效应关系，成为经济增长的促进剂。其二是公共投资是我国宏观经济的重要组成部分，其投资的增长能够有效促进国内的生产需求，促进供需关系的增长，在宏观意义上，公共投资是保证经济持续、稳定发展的有力措施。此外，当今世界的经济危机已蔓延到世界各国，我国以往主要依靠投资和出口的发展方式正逐步调整，转而面向依靠内需拉动的增长模式，因此，国内公共投资的作用不可或缺，对内需的增长发挥着重大的促进作用。其三是公共投资实际包含多种成分，如劳动力的需求、技术的支撑和资本的投入，而这三个方面正是经济增长的“三驾马车”，经济增长必须以此三类因素为基础，从而带动劳动力的供给、技术的进步和资本的形成，促进经济的内增长，形成可持续增长的模式。

目前，我国仍然处于发展中国家的水平，人均收入水平仍然远远落后于西方发达国家，而经济学家普遍认为，发展中国家要实现经济的增长，在其初期阶段，大量的投资必不可少，只有加大公共投资，才能激活经济增长的各项因素，引领经济的持续发展。我国的人口基数巨大，且人口增长的趋势仍然存在，要提高国民人均收入，就必须保证经济的增长效率大于人口的增长趋势，才能提高整体收入水平。但是，经过三十多年的经济发展，我国的经济整体发展模式仍然是粗放型、劳动密集型的发展方式，对资本的投资具有很大的依赖性，尤其是公共投资部分，但在我国当前的经济模式下，公共投资的效益持续下降，分析其原因，主要表现在五个方面：

第一，公共投资对GDP的推动作用放缓，呈下滑趋势。改革开放以来，我国GDP的增长对公共投资的比例逐渐提升，并且增长趋势在近年来愈发明显，但其直接影响却是公共投资对经济的推动效应相应减弱。依据国家统计局的相关数据显示，1997年我国的公共投资在GDP中的占有比重为10%，但到了2010年，我国公共投资的比重达到了新的高点，超过了22%，且可以发现，在以往的经济增长曲线与公共投资的增长曲线是呈现同步增长关系的，但是GDP的增长始终无法突破前期的顶峰，说明我国的公共投资对GDP的推动作用已经开始放缓，呈下滑的趋势。

第二，公共投资的就业率不断下滑，经济增长陷入非就业引导的增长趋势，此类现象非常值得警惕。我国的公共资本边际就业人口的基本含义是当投资增加1亿元人民币时，所带来的就业人口的增长数量。从改革开放到二十世纪九十年代早期，我国公共投资每增加1亿元人民币，就能带动至少1万的就业人口。但是自二十世纪九十年代早期开始，出现下滑的趋势，每增加1亿元人民币的公共投资，只保持在1万以下的就业人口。而到了2011年，其下滑的现象更加严重，1亿元的公共投资只能带动200人的就业，我国经济的增长陷入了“无就业增长”的窘境，体现出公共投资对经济效益的下降非常明显。

第三，公共投资推动经济增长的综合效率持续下滑。我国公共投资对推动经济增长的综合效率呈现逐年下滑的趋势，且下滑率逐年递增，如将二十世纪八十年代的公共投资对经济增长的综合效率设为1，则到了2011年，已经明显下滑到0.225。

第四，公共资本边际产出低位徘徊。公共资本的边际产出是指每新增1元的公共投资对GDP增长的贡献率，在二十世纪八十年代中期前，公共投资的边际产出保持在6以上。但到1997年，只在1-3之间，而到了2011年，下滑的更加明显，长期徘徊在1之下。客观上反映了我国公共投资的效益明显降低，意味着经济增长与以前相比，需要更加巨大的资本投入，对财政形成了非常巨大的压力。

第五，公共投资成本的回收周期延长。当公共资本与产出的比例呈现上升的趋势时，则意味着公共投资成本的回收周期增加，在2007年以前，我国的公共资本与产出比例徘徊在0.5-1之间，但2008年之后，明显超出1。其趋势在近几年继续上涨，间接说明我国的公共投资效益开始明显放缓，投资回收困难增加，不利于经济的增长。

我国公共投资效益下滑因素的再分析

我国的公共投资对总体经济的贡献率逐年下降，无论是在财政上，还是社会建设力量上，都会形成制约作用，基于我国公共投资效率下降因素的再分析，主要有如下几点：

一是我国的法律法规不健全。由于对公共投资的研究开展较晚，经验不足，使得我国的公共投资在项目制定、招标、监督和责任追究等一系列流程上都存在欠缺，与之配套的法律法规制定的也不够完善。即使形成了一定的法规，其具体的执行情况也不容乐观，导致约束不强、职责不清。

二是我国的决策透明度不够。我国当前的决策权主要集中在政府，而专家和民众的决策参与度低，导致政府官员往往因个人利益或偏好，决定公共投资的具体实施。这样既容易导致腐败问题，且由于缺乏监督，透明度不够，又存在落实不到位、敷衍了事的情况。

三是政府部门管理混乱。由于公共投资的政府参与度很高，具体到管理部门，则会职责不明、管理冲突，难以保证项目的有序开展，其中涉及到发改委、审计署、财政部等多个政府部门，工作效率低、管理混乱，缺乏有效的评价监管机制。

四是界限模糊、规模庞大。公共投资本来属于非竞争性行业，但在我国，因大量的私人投资介入，为谋取私利影响到公共投资的初衷，且许多官员为了政绩形象，不经过严格的审查论证，盲目上马项目，导致项目过于庞大，难以控制。

五是公共投资结构不合理。公共投资不均衡现象非常严重，对回收效益快的行业投资大、速度快，例如铁路、公路、机场等设施建设过多过繁，而对文化教育的投资则相对滞后。此外，农村与城市、东部与中西部的公共投资比例也出现严重失衡，制约着我国经济的均衡发展。

六是责任意识不到位。各级政府为了经济增长数据而不顾长远，盲目上马许多公共投资项目，却经常造成腐败项目或豆腐渣项目的出现，但责任追究制度既未形成也未落实，责任意识严重缺乏，导致以权谋私、形象工程的泛滥。

完善我国公共投资效益体系、范围、决策的建议

（一）完善我国公共投资效益体系的建议

完善我国公共投资效益的体系，对保证其投资的经济效益具有非常重要的保障作用，首先应建立健全我国公共投资领域的法律法规体系。我国由于对公共投资的研究开展明显晚于西方，相关的公共投资领域法律法规亟待完善，无形中对公共投资推动经济效益的增长产生了制约作用，应借鉴西方发达国家的经验，结合我国的实际国情，建立一套公平、公正、民众享有知情权、决策权与监督权的法律体系，维护公共投资在科学、合理、合法的环境中运行，提高其对经济的刺激效率。其次应建立健全绩效评价与监管体系。建立健全绩效评价和监管体系需要从多个方面进行：其一是以市场化的手段规范投资环境，建立基于信誉评价的准入制度，对在社会造成负面影响、信誉度低的机构，严禁其进入我国公共投资的招标项目，净化公共投资的环境，促进公共投资效益的增长；其二是成立专门的监督部门，对公共投资的项目和机构进行评估审查，并对其具体执行情况进行监督，不符合条件或效率低下的公共投资机构纳入绩效评价，直接体现在其公共投资项目的参与度上，且要有相应的惩罚措施；其三是构建实时、透明的公共投资监管体系，对公共投资情况进行实时的跟踪调查，提高民众的知情权和媒体的监督权，通过民众与政府的积极互动参与，来提升公共投资项目的监督效率和力度，打击不作为或人浮于事的现象，维护好公共投资作为刺激经济增长的有效手段，提高公共投资效益的体系建设。

（二）科学扩大我国公共投资效益范围的建议

我国的公共投资水平具有许多不足之处，要优化其结构，具体可从多方面着手：首先，加大对农村地区基础设施的公共投资，提升农村的服务水平和农民的生活质量；其次，平衡经济差距，由于中西部与东部经济发展的差距明显，致使公共投资的水平也参差不齐，所以，公共投资应更多地向中西部地区倾斜，加大对中西部的投资力度，促进当地的经济赶超；再次，由于在生态环境的保护方面多由政府投资，可由政府引导企业单位积极参与，提高公共投资的资金利用效率，避免浪费、不作为的现象，并且企业的参与，能够提升经济发展的创新力度，为环境保护注入新的活力；最后，公共投资应当加大对教育、科研的投入，鼓励产学研一体化机制的形成，提高我国的科技水平，为经济的发展转型打下坚实的基础。

公共投资的范围主要是服务于人民的项目，我国将之定性为非竞争领域，其公益性较强，且属于市场难以调节的范畴，因此，要严格控制公共投资与私人投资的界限，在竞争性领域政府应该坚持藏富于民的理念。此外，对公共投资的规模也要严格控制，经过政府、专家和公众的参与，对公共投资进行客观的评估，避免出现以权谋私的现象，其具体的实施要避免同政府部门的从属关系，要引入市场中介的运营机制，以扩大公共投资效益的范围。

（三）提升我国公共投资效益的民主决策建议

借鉴国外先进的决策经验，我国的公共投资应构建科学合理的责任追究制度，杜绝政府单位或部门谋取个人私利，出现腐败工程、豆腐渣工程，或为了政绩的面子工程、形象工程，严重削弱了公共投资效益的价值和意义。应依靠科学合理的公共投资责任追究制度，对违纪违法行为加大惩罚力度，并形成机制性的责任追究长效制度，构建公共投资建设的良好氛围。坚持谁管理、谁负责的原则，将责任意识落实到位，明晰责任方，提高公共投资项目的效率，杜绝浪费、非法情况的出现。

由于我国公共投资项目是关乎国计民生的公众性事业，所以在决策过程中，不仅是政府单方面的拍板决定，还要建立在科学、合理，并且符合民生要求的前提下，不能缺少相关专家和民众的参与。专家的参与可以确保项目经过充分合理的论证，保证项目的可行性，杜绝浪费的现象；而民众的参与，既要表达自身的利益诉求，也要对公共投资发表自身的观点意见，对公共投资进行动态、全方位的监管，保证项目在阳光、透明的环境下操作。所以，政府、专家、民众的参与决策机制亟需建立，并且要保证其运行过程的畅行无阻，使公共投资效益的决策取之于民，用之于民。

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