城乡一体化发展背景下农村集体土地所有制改革探讨

■ 刘 刚 副教授 赵文新（河北师范大学商学院 石家庄 050024）

当前，推进城乡一体化发展要加快对农村经济基础性制度环境即农村集体土地所有制、集体土地产权制度的改革与完善。必须长久坚持农村集体土地所有制不动摇，打造新型农村集体土地所有权制度。

城乡一体化发展背景下推行农地私有制的弊端

（一）推行农地私有制与培育新型农业经营体系的要求脱轨

培育新型农业经营体系、打造现代农业经营组织，首先要促使农地适度集中规模化经营。推行农地私有制，再一次践行新中国成立前后“耕者有其田”基本经济主张，必然要向农户均等分配土地。而农户总量大、农地总量有限的基本事实，使得农户实际分得的土地数量必然有限，致使土地经营更难集中，实现规模化。与此同时，绝大多数农户家庭存量资产有限，能用于生产经营的自由资金有限，抗风险能力差，致使单靠农户自己经营土地、积累资本、组建现代农业经济组织困难。

（二）推行农地私有制会导致农村居民贫富差距进一步加大

土地私有化后，私有的土地理应允许产权自由交易，这样出现土地兼并的可能性就很大。一方面农地因为自由交易将逐步向富裕的阶层集中，另一方面在市场经济条件下土地资产与资本的职能会充分发挥出来，私有土地所带来的资产收益则日益膨胀。一些经济困难的农户可能为了眼下的困难或收益以及去城镇谋生等原因而出卖土地。然而，当土地出卖后，贫困农户的经济状况往往得不到实质性改善，失地、失业、极度贫困，就使得贫富差距有进一步扩大的趋势。

（三）推行农地私有制将妨碍到农民的生存保障

农村集体土地所有制下，承包地有效解决了农民的温饱问题，也部分解决了农民的就业与养老保障问题。城乡一体化的推进也使农民逐步享有与城镇居民一样的社会保障。但是，城乡居民的基本养老保险与医疗保险长期将是低水平的保障，农民仍然离不开土地作为生存保障的防线。农地私有化后，因各种原因失地的农民便失去了生存保障的重要防线。

（四）推行农地私有制与城乡一体化发展的社会主义本质相背离

城乡一体化发展要求在城乡间优化配置各种资源，必然要推动农地产权社会化。农地所有权一旦走上开放和共享的路径，就不可能再回到私有制那种封闭独享的实现方式，那是逆经济、社会发展形势而动。社会主义本质特征就是坚持生产资料的社会主义公有制的主体地位不动摇。公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是社会主义市场经济体制的根基。农地作为基本生产资料，必须体现社会主义本质特征，即要坚持农地公有制。

城乡一体化发展背景下推行农地国有化的弊端

（一）农地国有化与现有农业生产力发展水平不相适

当前农业生产力整体水平还相对落后、农业生产社会化程度不高，相应地对农地产权社会化的要求程度也较低，还远没有达到全社会可以共享农地所有权益的程度。农地作为基本的农业生产资料，其所有权主要由农业生产者共享，这更符合农地所有权社会化的现实要求。

（二）农地国有化使政府也面临两难选择

农民集体的土地的渊源是农户家庭私有土地经过联合共有而形成集体共有的财富，这笔财富在社会认可的前提下只能由他们长久共享，现在无偿转变为全民共享并来剥夺集体共享，显失公平。即使现在被普遍认定为有失公平的征地补偿制度，在剥夺农民及其集体土地时也要给予一定数量的补偿。现在如果农地毫无补偿的收归国有，农民集体及其成员必然会以经济行为不公正的名义而强烈反对。而如果农地收归国有，并建立合理的补偿制度，国家又将无力负担这些补偿费用。

（三）农地国有化不利于破解城乡二元经济结构

促使城乡经济、社会均衡发展应该给予农民更多的经济资源、经济机会、经济优待，要使农民既有经济资源发挥出更大的经济效益。农地是农民除了自身劳动力资源之外基本和首要的经济资源，而且随着城乡一体化的深入推进，农地可以为农民承载生产资料、资产、资本等越来越多的功能。为农民保留集体土地所有权，在日益完善的农地产权交易机制下，发挥好农地资源的多重功能，将是破解城乡二元经济，促进城乡一体化发展的有效途径。

（四）实行农地国有租佃制土地使用权在未来将会面临难题

长期下去，国家对农地使用权配置将会不均或无地可授。而对国家不是普遍配置农地使用权而是选择性配置的质疑会进一步加深乃至激化社会矛盾。国家将现有土地使用权完全配置给现有的农户后，新增农户将面临无田可授的局面。随着农户家庭对农地使用权的世袭继承，则会引发农户土地经营规模日益狭小的难题。

城乡一体化发展背景下实施农村集体土地所有制的必要性

（一）农村集体土地所有制仍然充满活力

农地国有化、农地私有化都是走不通的，解决农地集体所有制、集体土地所有权制度与城乡一体化发展的不适，并非废除农地集体所有制与集体所有权制度。当前，农地集体所有制与集体所有权制度仍然有着旺盛的生命力，要通过改革和创新农村集体土地所有权制度来激发出它的效率性与公平性。

（二）是加快城乡一体化发展的基本凭借

现阶段单纯依托公共财政的转移支付是不能从源头上解决城乡二元结构问题。依托公共财政政策解决三农问题，其力度也是有限的。而公共财政也不可能过度倾向于农民，要逐步建构城乡平等的公共财政投入机制。城乡一体化发展，应主要通过增强农民集体及其成员改善其生存与发展状态的造血功能来实现。而农地资产对农民兼有生产职能与资本职能，其未来具有巨大的增值空间。依托农地资源不断提升资本属性来增值土地收益，是实现城乡经济社会协调发展的基本途径。

（三）是对农村集体土地所有权渊源的尊重

农民集体土地所有权，来自土地改革后农民获得私有土地权，是对农民原有的土地私权的再组合与再联合。在城乡一体化发展的较长时期内还不能无条件地由集体外部的经济主体无偿分享甚至占有。只有当生产力与生产社会化高度发达时，社会主义发展到较高阶段，农地所有权才能推行更高水平的社会化，回归到全民所有。城乡一体化发展新时期，保留和进一步强化农民集体土地所有权，是加快农村经济社会发展的现实需要。

（四）是培育新型农业经营体系的现实需要

在农地集体所有权制度下，可以通过技术、制度、产业组织等创新手段来发挥集体经济的优势，有利于加快培育新型农业经营体系。集体所有权可以通过股份合作的方式，将土地经营权转化为股权，就能便利地组建起适度规模的现代农业经济组织。当前，在集体土地所有制下对新型农业经营体系的培育确实存在限制性因素。但是问题不是出在农民集体土地所有制和集体土地所有权本身，而出在了农民集体土地所有权的运行机制、实现方式上。为此，要通过完善农地所有权制度来解决这些问题，而不是武断否定集体土地所有制。

城乡一体化发展背景下农村集体土地所有制改革基本思路

（一）理清农村集体土地所有制内部所有权委托-代理关系

城乡一体化发展背景下，财产权主体必须具体化而不能抽象化，如此才有可能有真正的权利主体、责任主体和监督主体，形成监督制约机制（李昌庚，2007）。当前，必须明确农民集体成员、农民集体、农民集体组织三者间的委托-代理关系。具有成员权的农民集体成员，享有土地最终所有权。进而，农民集体经过全体成员的授权，其作为团队来拥有集体共有土地所有权。农民集体经济组织则是在农民集体的授权下具体代表农民集体来行使土地所有权的经济组织，其并不等同于村民委员会。农民集体经济组织是打理农民集体共有财产的经济组织，村民委员会则是村民行使政治权利的自治组织。社区组织和其成员之间却并不存在产权联系，因而它不能作为行使农民土地产权的代表（张志强等，2008）。农民集体经济组织及其代理人是在农民集体授权下行使所有权，并接受农民集体及其成员的监督。

（二）创新农村集体土地所有制的实现形式

农地股份合作制是满足农地所有权社会化的最佳形式，构造新型农地股份合作制。在新型农地股份合作制中，每一个集体成员依据其成员权获得一份同等的集体土地股权。在农地股份合作制下，每一集体成员则凭借股权行使对集体土地的所有权，其包括对集体土地的管理权、控制权和重大决策的表决权等，并以股息、红利等方式分享集体土地增值的收益。集体成员对农民土地所有权益的分享也不是按份共有，不能将农民集体土地所有权分割成若干等份，量化到每个集体成员，集体成员对农民土地权益的分享是整体性权益。此外，依据民法的基本精神，18周岁以下及丧失民事行为能力人，其权利可由其监护人代为行使。这里农民集体成员的股权是农地所有权量化后的股权，而不是农地承包经营权联合后所形成的股权。

（三）构造农村集体土地法人治理机制

集体成员和农民集体要实际享有土地所有权，则必需有行使土地所有权的显化组织。将原由村民委员会、集体经济组织或村民小组行使的土地所有权交给改造后的新型法人性质的农民集体经济组织行使。定期召开集体成员会或股东会，通过投票表决的形式来对集体土地重大事项做出决策，选出数名成员组成集体土地管理委员会、集体土地管理监督委员会。集体土地管理委员会负责集体土地日常管理工作，负责对集体土地规划、土地承包权益配置、土地收益分配、宅基地分配、土地保护、土地经营合作等具体工作，对外则代表农民集体行使法人权利；土地监督管理委员会负责监督土地管理委员会的工作。

（四）形成农村集体土地所有权的取得与退出制度

强化成员权在获取集体土地所有权中的职能。一般子女出生、因婚户籍的迁入，都应视为法定事由获得集体成员权，分享集体土地所有权。至于其它情况，能否获得成员权，或由组织章程规定，或由集体成员会以投票表决的方式决定。原集体成员死亡或将户籍迁出的，丧失成员权，相对应的集体土地的所有权也随之丧失。对于在集体生活多年，为集体做出一定贡献的成员，在成员权丧失后可以给予补偿。成员权是身份权，是不能转让、继承和分割的，因此基于成员权，农民集体成员分享到的农地所有权（这里指狭义农地所有权）也是不能继承、转让和分割的。

1.王天义.土地股份合作制是中国农村土地产权制度改革的选择[J].中国特色社会主义，2004（5）

2.李昌庚.新路径视野下的农村集体土地所有权的反思与重构[J].学术论坛2007（7）

3.张志强，高丹桂.重构农地集体所有制：恢复农村集体经济组织农地所有权主体地位的法经济学分析[J].调研世界，2008（9）