我国银行结算账户管理实践与制度改革初探

■ 王 欣

银行账户是经济活动资金往来的基础，是银行提供金融服务的载体，在我国市场经济发展过程中发挥了重要的金融服务作用。银行账户管理作为支付体系监管的重要组成部分，是中央银行履行支付结算管理的重要职责之一。自20世纪90年代我国确立市场经济体制以来，银行账户管理体系得以建立健全，在我国市场经济的发展进程中发挥了重要的作用。随着社会经济发展水平的提高和支付结算非现金化程度的加深，银行账户的管理责任越来越重，任务越来越艰巨；同时,在经济格局和市场环境不断变化的今天，经济社会也对银行账户管理工作不断提出新的要求。

而从另一角度看，我国法治建设进程的加快、金融业对经济社会其他领域的渗透、银行经营方式和央行职能的转变等，都使得现行银行账户制度的局限性逐渐暴露，难以适应社会经济金融发展的需要。

因此，如何构建更加适应市场经济发展需要的新型银行账户管理体系，成为当前值得认真思索和深入探讨的重要课题。

一、我国账户管理体系的发展历程

我国的账户管理体系经历了从无到有、不断发展的过程。尤其是在确立市场经济体制以来，账户管理体系在实践中前进，从初步建立到逐步健全，不断反思，不断探索。

（一）改革开放初期的账户管理（1977年至1994年）

1977年，中国人民银行制定印发了《银行账户管理办法》，这是中国人民银行以部门规章的形式制定的第一个有关账户管理的规章制度。该办法的实施标志着我国的银行账户管理步入制度化轨道。在这一阶段，账户体系较为单一，侧重于流动资金的集中统一管理和财经纪律的监督，适应了改革开放初期的资金管理需要。

（二）市场经济体制建立时期的账户管理（1994年至2003年）

20世纪90年代初，企事业单位多头开户逃废银行债务，私设小金库等一些扰乱经济、金融秩序的问题开始出现并且日益严重。为了进一步加强银行账户的管理，维护经济金融秩序，中国人民银行对1977年的《银行账户管理办法》进行修订，并于1994年发布实施了新的《银行账户管理办法》，对原办法中不适应社会经济形势发展的相关内容进行了重大调整。之后，又有一系列规范账户管理的政策相继出台，如粮棉油收购资金、预算单位账户等都有了专门的管理制度，规范细化了银行账户管理工作的各项手续。2000年国务院以中华人民共和国国务院令的形式颁布了 《个人存款账户实名制规定》，旨在健全社会信用、保障社会经济健康发展。通过上述措施，初步建立了具有中国特色的银行账户管理制度框架。

（三）市场经济体系完善时期的账户管理（2003年至今）

这一时期，我国基本形成了以落实银行账户实名制为基础、制度框架完整、管理模式规范的账户管理体系，账户管理工作取得了显著的成效，在市场经济的发展过程中发挥了重要的金融服务作用。

1.制度框架逐步健全

中国人民银行于2003年以中国人民银行令的形式发布了《人民币银行结算账户管理办法》，该办法更大程度地满足了各类存款人的结算需求和资金管理需要。本着既有利于搞活市场经济、促进商业银行改革和业务创新，又有利于规范银行结算账户管理的原则，人民银行又陆续制定发布了一系列加强银行结算账户管理的规章及规范性文件。逐步形成了以《人民币银行结算账户管理办法》为主体，《人民币银行结算账户管理办法实施细则》、《人民币银行结算账户管理系统业务处理办法》等规范性文件为重要组成部分，预算单位、军队、武警、国家安全机关等特殊单位银行账户管理办法为补充的制度框架，由行政法规、部门规章、规范性文件共同构建的层次清晰的制度框架。

2.管理模式不断规范

目前，我国已形成了以人民银行为监管主体、行政管理为主要方式、非现场监管和现场监管相结合的账户管理模式。

银行账户开户许可证核发是人民银行的行政许可项目，人民银行依法对核准类银行结算账户的开立实施核准制，较为有效地控制了不规范开户行为可能导致的金融风险。2005年，人民银行建成运行人民币银行结算账户管理系统，为保障账户管理制度的有效落实提供了有效的技术手段，截至2014年底，账户管理系统存储全国单位银行结算账户3976.91万户，全国个人银行结算账户64.73亿户，人民银行通过账户管理系统对银行结算账户的开立、使用等行为实施有效的非现场监管。现场检查是人民银行依法行政、加强账户管理工作的一个重要手段，通过现场检查，人民银行对非现场监管中发现的重要问题进行深入调查，督促银行机构严格遵守相关法律法规，切实保障相关制度的执行，为维护经济金融秩序稳定夯实了基础。

3.账户实名制初步落实

加强客户身份识别、落实银行账户实名制，对于促进社会经济稳健发展、健全社会诚信体系发挥了重要的保障作用。近年来，人民银行不断加强对银行机构落实账户实名制的监督管理，积极协商相关部门探索建立落实账户实名制的有效机制。自2000年国务院颁布《个人存款账户实名制规定》、2003年中国人民银行发布 《人民币银行结算账户管理办法》提出账户实名制要求后，2006年，国家颁布《反洗钱法》，再次明确规定银行机构应当按照规定建立客户身份识别制度，不得为身份不明的客户提供服务或者与其进行交易，不得为客户开立匿名账户或者假名账户，以国家法律形式确立了银行账户实名制。2007年，人民银行和公安部建成运行联网核查公民身份信息系统，为银行机构切实落实银行账户实名制提供便捷的技术手段，标志着我国在落实银行账户实名制方面取得突破性进展。

二、现行账户管理体系与快速发展的市场经济的不适应性

在经济社会日新月异变化的大背景下，我国现行账户管理体系仍是在以2003年发布的《人民币银行结算账户管理办法》为核心内容的基础上发展而来的，其与快速发展的市场经济的不适应性正逐步显现出来。

（一）制度立法不高、规范性文件过多

当前人民币银行账户制度的立法形式制约了银行账户管理。现行的银行账户管理制度由一些分散的行政法规、部门规章、规范性文件构成，制度之间缺乏统筹考虑。

现行账户管理制度中除《个人存款账户实名制规定》为行政法规、《人民币银行结算账户管理办法》为部门规章外，其他均为人民银行及相关管理部门制定的规范性文件，制度立法不高。各类制度时间跨度近二十年，每个制度的产生都有特定的历史背景，制定的目的和遵循的原则不尽相同，账户管理的要求也存在差异，缺乏统筹考虑，没有体现银行账户管理的一致性和协调性，很大程度上影响了其执行力和执行效果。

随着市场经济的发展，账户的开立、使用和管理越来越表现为银行与存款人之间的民事法律关系，以部门规章规范账户管理的不适应性逐渐凸现出来，既存在法律上的障碍，也越来越难以为银行账户服务的创新提供有效的法律制度依据。

（二）管理方式以行政管理为主、管理理念未与国际接轨

当前，我国的国际地位和国际影响力稳步提升，人民币国际化进程正在不断推进，相应的，我国的银行账户管理也要适应国际化的需要，而目前我国现行的账户管理理念与发达国家的做法却存在较大差异。

发达国家普遍利用市场机制实施监管，管理重点放在客户身份识别、加强开户申报和监控账户使用上，如美国、日本、澳大利亚以及英国、德国、法国等欧洲国家，账户开立环节以法律形式规定商业银行有确认客户身份的义务，中央银行对银行账户管理侧重于对商业银行的监管，重点对账户的使用情况进行全面而动态的监管，目的在于防止和打击洗钱等各类违法犯罪活动。

我国银行账户管理重点放在银行结算账户开户审批上，银行结算账户开户行政许可的设定，在规范存款人银行结算账户开立，防范银行审查不严、违规开户等方面发挥了重要作用。但随着我国市场经济的快速发展，这种以行政管理为主的管理体制与市场的不适应性亦逐渐显现，如银行机构在账户行政许可业务中的法律定位问题、现行账户管理审批流程与行政许可的要求存在差异使人民银行面临的制度和操作风险、账户开立时效性与满足市场经济需求的关系问题等。与开立账户的严格审批形成鲜明对比的是，我国对于已开立银行结算账户的使用监督和管理却较为宽松，除了在各类账户的用途、现金使用、生效日制度、单位户与个人户之间的款项划转等方面进行了相应的制度规定外，缺乏其他有效的监管手段对账户的使用情况实行监管。这种管理方式，导致监管部门难以全面、动态地对账户的使用情况进行有效监管。

（三）银行客户身份识别工作有待提高、账户实名制的落实偏重于形式审查

银行对落实实名制与履行客户身份识别的本质与内涵认识不足，未能在实质上做到“了解你的客户”，造成账户实名制审查流于形式。《人民币银行结算账户管理办法》对每一类银行结算账户的开户证明文件通过列举的方式进行了详尽的规定，如企业法人应出具营业执照、事业法人应出具事业法人登记证等，在实践中，银行往往按照制度规定要求客户提供相应的证明文件，对客户提供的证明文件的真实性、完整性、合规性审查后即开户，一般不再采取其他措施进一步了解存款人的真实情况。这种制度设计存在两大弊端：一是账户制度无法穷举所有情况下的开户证明文件要求；二是导致实名制审查偏重于对形式要件的审查，而非实质审查，银行机构缺乏积极探索落实账户实名制有效手段的主动性。

（四）账户种类划分复杂、账户数量庞大

我国将银行账户根据不同的分类标准进行分类。根据银行账户币种的不同，可以分为人民币银行账户和外币银行账户；根据银行账户存款期限不同，可以分为活期账户与定期账户；根据银行账户面向客户的不同，可以分为个人银行账户与单位银行账户；根据银行账户提供服务功能的不同，可以分为储蓄（存款）账户、结算账户等。

复杂的账户种类划分导致我国账户数量庞大，以单位银行结算账户为例，同一单位存款人为满足不同的需要而开立多个不同类型的银行结算账户，截至2014年末，全国共有3976.91万户单位银行结算账户，如此庞大的数量不仅增加了银行机构的管理成本、人民银行的监管难度，同时也与市场经济实现资源优化配置的要求产生矛盾。

三、立足中国国情，构建新型账户管理体系

市场经济环境下，我们应根据市场经济体制特征及发展的需要，立足中国国情，合理借鉴经济发达国家的账户管理理念，构建市场经济条件下新型的账户管理体系。

（一）加强制度建设，提高立法层次

银行账户制度调整的既有银行和存款人之间平等的契约关系，也有银行之间的竞争关系；既有人民银行与银行之间的监管和被监管关系，也有银行与其他行政管理部门之间的协助关系。目前，大多数国家，包括成熟经济体和新兴经济体，都没有单独的银行账户管理制度，而是由相关法规制度来构建一个完整的银行账户管理制度体系。但以成熟经济体的情况来看，其法律体系较健全，市场经济的大环境亦较成熟稳定，金融活动的参与者有相对较高的法制意识，社会各方面的管理机制（如征信管理、纳税管理、社会管理等）能够相辅相成、环环相扣。从而能够适应这种制度框架。考虑到我国的国情较为复杂，社会、经济、法律等各体系的发展尚未成熟，账户管理所涉及的复杂的关系难以由部门规章和与之相配套的规范性文件来调整。因此，有必要对现有的银行账户管理制度和规范性文件进行梳理和整合，制定单一的、完整的、具有更高立法层次的法律规范，在更高的法律层面上明确各方的权利、义务和责任，确保银行账户管理的目的和要求得到更好的贯彻落实。同时，人民银行以部门规章、规范性文件等形式明确较为具体的、具有操作性的制度规范，构建完整的、多层级的银行账户法律体系。

（二）改革管理方式，充分利用市场机制实施监管

随着经济的发展，在日益成熟的市场环境下，存款人和银行作为独立经济主体的地位日益显现，未来的账户管理应回归银行账户的本质，银行账户可以被认为是存款人与银行签订的资金管理合同，在合法合规的前提下，存款人和商业银行可以本着平等、自愿的原则从事银行账户活动，通过契约方式明确权责。按照《中华人民共和国行政许可法》关于“市场竞争机制能够有效调节”、“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”事项可以不设行政许可的规定，对银行账户采取行政许可方式进行管理的必要性已逐步下降。

应考虑改变以行政管理为主的账户管理方式，充分利用市场机制对账户业务实施监管，取消银行账户开户许可证核发行政许可制度，采取备案制，由商业银行根据法律规范自律管理账户开立行为，并依法向人民银行办理登记备案。人民银行不再进行开户行政许可，管理的重点在于通过加强对依法采集的账户信息进行监测分析，对账户的开立、使用情况实施全面、动态、科学的监管，集中力量履行负责协调、仲裁银行账户开立和使用方面的争议，使人民银行成为完全的、真正意义上的账户业务监督管理部门，充分履行市场经济体制下行政机关的管理调控职能。

（三）强调账户实名制，改进客户身份识别方式

通过相应的制度安排，引导银行将实名制审查由形式要件审查转变为实质审查，将对开户证明文件的形式要求，调整为对落实银行账户实名制的本质要求。改变现行在制度中罗列各类存款人开户证明文件的做法，而是提出原则性要求及身份识别关键要素（如姓名、地址、身份识别号码等），并在有关操作指引中对关键要素进行定义和解释，避免产生歧义和误解，着重强调商业银行在客户身份识别和尽职调查中的必尽事宜，以此作为实施监管检查的主要依据。进一步改进客户身份识别的手段与方式，推动公安、法院、税务、海关、工商、电信、邮政等有关部门实现信息共享，提高客户身份识别的科技化水平，为落实账户实名制提供有效的技术支撑。

（四）改进制度设计，符合市场经济发展需要

针对现行账户制度在实践中表现出的与市场经济的不适应性，应结合市场经济发展对账户管理提出的新要求，改进制度设计，充分满足市场经济的发展需要。

1.简化银行账户分类

国际上，对银行账户进行分类是普遍的做法，但大多国家，如美国、法国等，仅进行基础分类，且各账户之间不区分主次关系，赋予银行更多的创新账户产品的空间，而在我国，目前有些账户类型之间的界限在实际使用中已逐渐模糊，如单位基本存款账户，其主办地位已逐渐弱化，甚至结算量被一般存款账户超越。因此，可考虑简化对账户的复杂分类，不再细分各类账户用途，取消对账户主次关系的限定，对新型账户产品提出原则性要求，鼓励银行在区分结算与储蓄、单位与个人的基本分类基础上创新银行账户产品。

2.减少对银行账户的使用限制

我国的账户制度对单位及个人银行结算账户的使用限制主要是基于反洗钱要求、纳税管理等风险控制的考虑，但存款人拥有对其账户资金的支配权，在合法使用的前提下，银行应按存款人的指令进行操作。因此，应在账户制度中放开对账户使用的限制，反洗钱、税务管理等各类风险控制应由相应的专业法律法规来进行规范。除国家法规制度有规定的外，存款人可以根据其资金管理需要自行确定银行账户的用途，充分发挥银行账户对市场经济发展的基础作用。

3.加强对账户活动情况的监管

与账户开立、使用的适度放开相对应，人民银行应进一步加强对银行账户活动情况的监督和管理，并在制度上明确违规应承担的经济责任、行政责任和法律责任,加重对违规行为的处罚，引导存款人和银行机构自觉遵守市场规则、规范账户开立和使用行为，培养健康的市场环境。