互联网金融监管的国际经验及启示

■王施诗，陈梦乔

一、我国互联网金融监管面临的挑战

作为一种新兴的金融业态，我国互联网金融行业的发展速度远远超过了相关法律法规的构建进程。目前，我国互联网金融行业已经涌现出了一系列问题，但我国互联网金融监管工作才刚刚启动，有效的监管机制尚未构建，许多问题亟待解决。其中，突出表现在互联金融风险的防控、监管主体的界定以及交易的电子化和虚拟化等方面。

（一）互联网金融风险的防控。互联网金融是基于网络平台，依靠互联网技术来提供金融产品和服务的，其风险具有很强的不确定性和不可控性，这无疑给我国互联网金融风险的防控带来了难度。互联网金融的风险具体表现在以下几个方面：一是个人信息安全风险。由于互联网金融企业掌握了客户个人身份信息以及财产状况，许多第三方支付机构为了盈利将这些信息卖给其他的机构和网站，给信息拥有者带来了很大的安全隐患。二是网络技术风险。互联网金融依赖于电子支付平台，一旦出现黑客袭击或系统漏洞，很可能造成交易的突然中断，对个人的财产造成巨大损失。三是信用风险。由于金融交易在网上开展，交易对象身份不清，可能跨区域，甚至是跨国界，因此交易对象的信用难以掌握。据不完全统计，自2011年以来，先后有“贝尔创投”等9家网贷平台因信用风险倒闭，投资者3400万元资金被套。对于金融监管当局而言，如何对上述风险进行有效地防控，是一个重要而又复杂的问题。

（二）监管主体的界定。我国传统金融体系中的金融监管机构主要有银监会，负责监督管理银行业金融机构及信托投资公司等其他金融机构；证监会，依法对证券、期货业实施监督管理；保监会，负责全国商业保险市场的监督管理。因此，银行业、证券业、信托业、小贷公司等基本都能找到对口的监管主体。但由于我国互联网金融发展时间不长且具有综合化和混业化经营的特点，不能很好地融入现有的分业监管体系，存在着监管主体混乱的现象。如对于第三方支付，主要由央行进行监管；小贷公司、民间借贷登记服务中心等民间机构是由当地金融办负责筹备和监管；对于网络信贷，银监会下发的《关于人人贷有关风险提示的通知》对包括贷款可能进入“两高一剩”等限制性行业、业务风险难以控制、监管职责不清等在内的七项风险进行提示；而民间借贷中介的P2P贷款平台等还游离于监管之外。这种监管主体混乱的现象给我国对互联网金融进行统一规范的管理带来了困难。

（三）交易的电子化和虚拟化。一方面，互联网金融交易的电子化导致许多交易缺乏书面证明和相关凭证，有些网络金融机构甚至可以从后台对交易记录进行随意篡改，这导致了监管机构在监管时不能收集到全面、准确、可靠的资料来确认交易过程，获取的数据也不能准确地反映机构实际经营情况。另一方面，互联网金融交易在虚拟环境下进行，交易的合法性没有经过法律的确认，投资者无法准确地掌握互联网金融机构的经营状况和信用，无法了解其对资金的运作。不少从事互联网金融的企业趁机变相吸收存款，有的进行非法集资活动，有的通过电子商务平台发售公司股份，有的通过网银、第三方电子支付发售彩券，抽奖等等。而同时，互联网金融机构也不能准确把握客户的身份信息，只能通过网络交易记录来确认对方。这种交易的隐蔽性使金融机构难以识别客户，易于被不法人员利用，从事虚假的非法交易。这些都给监管机构进行监测分析带来困难。

二、互联网金融监管的国际经验

在互联网金融监管方面，不同国家结合自身原有的金融监管体系以及资本市场环境，在监管规则的制定上都有着自己独到的经验。尤其是发达国家通过立法、出台政策等一系列的手段有效地维护了互联网金融市场秩序，维护了消费者的权益。本文将就美国、英国、日本三国互联网金融监管的经验做具体介绍，并比较其共性和差异。

（一）美国的经验

美国在互联网金融监管方面十分重视立法的作用，法律一方面注重防范互联网金融交易风险，如《爱国者法案》规定，第三方网上支付平台作为货币服务企业，需在美国财政部的金融犯罪执行网络注册，及时汇报可疑交易，保存所有交易记录。另一方面，法律注重保护互联网金融消费者的权益，如《国际国内电子商务签名法》中规定：必须事先向消费者充分说明消费者享有的各项权利及消费者撤销同意的权利、条件及后果等；消费者有调取和保存电子记录的权利，电子记录发生变化时应告知消费者，且消费者享有无条件撤销同意的权利。在监管体系方面，美国已形成了从市场准入到日常监管，再到退出机制的较为严密的法律体系。如对于第三方支付机构，美国以发放牌照的方式进行管理，明确规定其在初始资本金、自由流动资金、投资范围限制、记录和报告制度、反洗钱等方面的内容。在监管方式方面，由于互联网金融电子化和虚拟化的特点，美国采取了现场与非现场核查相结合的方式进行监管，监管机构往往会采取分析数据等方法对相关业务进行间接检查，以最大程度发现问题并加以处理。

（二）英国的经验

英国对互联网金融监管的核心是：行业先行，监管后行，所谓的行业先行也就是加强行业自律。2011年， 英国的 Zopa、RateSetter和 Funding Circle建立了“P2P金融协会”，该协会于2012年6月正式出台了“P2P融资平台操作指引”，提出P2P融资协会成员应满足的9条基本原则，促进了整个行业的规范发展，保护了金融消费者的权益。2012年英国的众筹协会成立，规定了融资平台最低资本额，提出了在IT信息安全管理、信用评级、反洗钱和反欺诈等方面的措施，有效促进了整个行业的良性竞争。在监管原则方面，英国以适度审慎为基本原则，将对传统银行业的监管方式适用于互联网金融业务中，体现了英国法律制度的包容性与灵活性。在监管方式方面，英国实行统一监管。初期由公平贸易管理局和金融服务管理局共同监管，公平贸易管理局以消费信贷许可证制度严控P2P网络借贷平台的市场准入，金融服务管理局通过《金融服务补偿计划》保护贷款人的资金安全。但目前公平贸易管理局和金融服务管理局的监管职责均已移交至金融行为监管局，由其对互联网金融服务实施统一监管。

（三）日本的经验

日本对互联网金融实施高度集中的监管体制，由政府部门直接负责构建法律规章体系，实施严格监管方案，并且采取行政干预的手段。在监管法律方面，自网络银行出现后，日本一方面制定了一系列专门针对网络银行的法律法规，同时也将原有的部分法律的使用范围扩展到了网络银行的范围之内。2008年，日本金融厅着手研究电子货币支付和代收代付等方面的互联网金融监管方案，还出台了专门法律进行规范，保护消费者利益。此外，日本还出台了信用管理和互联网监管的相关法律法规，为互联网金融发展保驾护航。这些法律法规不仅维护了日本的网络交易秩序，并且有效惩戒了欺诈、逃税、洗钱及其他与金融消费权益相关的不法行为。在监管主体方面，日本金融厅、日本银行、通产省、邮政省和法务省及其下属机构在其履职范围内对互联网金融实施监管，并从行业规划、风险管理、信息安全、法律制度等层面推动整体互联网金融产业的健康发展。当然，日本的监管原则并不是一味地强压，而是给予其合理的发展空间。早在2000年5月，日本就发布《异业种加入银行经营及网络专业银行等新型态银行执照的审查指针方案》，明确提出允许其他行业参与银行业的方针。

（四）各国互联网金融监管的共性和差异

通过对国外互联网金融监管经验的研究可以发现以下几个共同特点：一是国外互联网金融的监管是以成熟的信用评级体系为基础的。发达的外部信用评级体系降低了互联网金融公司获取客户风险信息的业务成本和缩短了获取时间。如Lending Club、Kabbage等公司均可获得本国的基础信用评级数据，并将其作为评估客户风险的重要依据。二是各国都将互联网金融的监管纳入原有的监管体系中,不改变原有的监管规则，严格遵守已有的各类法律法规。例如，美国证监会对P2P贷款公司实行注册制管理，对信用登记、额度实施评估和管控。英国将从2014年4月将P2P、众筹等业务纳入金融行为监管局(FCA)的监管范畴。三是重视立法的作用。各国都在原有的监管体系基础上根据不同业态的互联网金融及时补充新的法律法规，延伸和扩充现有监管法规体系。另一方面，各国在监管时存在着差异性。在监管主体上，美国没有统一的主监管机构，涉及谁的监管职责就划给相应的监管机构管理。而英国由金融行为监管局统一进行监管。在政府的作用上，英国政府给予行业以很大的自主权，注重行业自律作用，建立了许多互联网金融的行业自律监管组织，英国三大P2P平台就建立了全球第一家小额贷款行业协会。而日本采用高度集中的监管体制，由政府部门直接负责构建法律规章体系，实施严格监管方案。

三、对我国互联网金融监管的建议

（一）加快互联网金融立法进程。从各国监管互联网金融的经验来看，无论是将互联网金融纳入原有的监管体系，还是补充和完善新的监管条例，各国都格外重视法律的规范作用。目前我国现行金融监管方面的法律，如《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等，其立法基础是传统金融行业和传统金融业务，在互联网金融监管法规方面存在着漏洞，需要及时修订金融法律、补充相关条款。其次，我国对于互联网金融这种新兴的业态没有针对性的法律法规，已有的如银监会2006年颁布的《电子银行业务管理办法》，2011年下发的《关于人人贷有关风险提示的通知》，2012年保险监督管理委员会发出的《关于提示互联网保险业务风险的公告》等都不能起到根本性的规范作用。因此，应当尽快从消费者权益保护、互联网金融风险防控以及网络金融机构准入、管理以及推出机制等方面加快立法进程，维护网络金融秩序。最后，政府要制定互联网金融行业规范，加强行业自律。政府部门在适度干预的同时，更应推动相关的互联网金融行业协会的建立，制定行业规则，规范和引导互联网金融平台的健康发展，由此强化自身建设，提高其抵御风险的能力和盈利能力。

（二）明确互联网金融监管主体。互联网金融的混合化和综合化经营模式已经不能适应我国目前的金融分业监管体制，监管混乱的现象以及监管漏洞的存在极大影响了我国互联网金融的健康发展。因此，要尽快对互联网金融监管主体进行界定。首先，要明确中国人民银行在宏观监管中的主体地位，将互联网金融纳入其监管体系中。其次，要立足于现有的监管机构，按照分业监管的原则，由银监会、证监会和保监会根据自身的职责对互联网金融中的相关业务具体负责。再次，要专门针对互联网金融这种新兴业态组建网络金融监管的管理委员会进行统一管理，进一步加强对互联网金融监管的力度，提高监管的效率。最后，大多数发达国家的行业自律组织成为监管体系中的一支不可或缺的力量，能有效维护行业规范，我国政府也应积极推动互联网金融民间自律组织的建设。在这种多层次的监管体系下，要重视监管部门间的沟通与协调，既要制定统一的监管标准，又要明确交叉性互联网金融业务的监管职责，避免出现部门间获取的监管信息不一致、部分网络金融服务被排除在监管体系之外的现象。

（三）加强对互联网金融风险的防控。我国互联网金融有其自身特定的风险，如法律风险、信息风险、技术风险等，对此政府应尽快建立风险的预警及防范机制。具体来说，首先要推进电子签名、身份认证等的互联网金融实名制度的建设，加强对投资者的资信状况的核准，使个人资信状况透明化。其次，要加强互联网金融企业准入注册登记管理。对于互联网金融企业同样也应该进行风险评估，按照风险监管要求，设置流动性比率、存贷比等管理比例和指标。以余额宝为例，余额宝90%资产大多配置为银行协议存款，存在着严重的流动性资产匹配风险，如果不通过相关指标对其加以规范，一旦其协议存款收益率下滑，余额宝将会面临巨大赎回压力。再次，要建立和完善信息披露制度，对参与互联网金融的企业和机构的资信状况、资金使用状况、企业运营状况等向公众进行披露，规范互联网金融操作的流程，使网络交易更加透明化。最后，严厉打击利用互联网金融平台从事违规吸收公众存款和非法集资等活动的企业，加强对消费者和投资者关于网络消费和投资的宣传和教育，让公众充分认识到互联网金融的风险。另外，监管当局还要注重防范其系统性风险。互联网金融业务是传统金融业务的延伸，一旦互联网金融出现监管漏洞，很可能会“牵一发而动全身”。

（四）将保障消费者权益放在首要位置。由于互联网金融机构的合法性难以确定，再加上交易虚拟化，消费者往往难以掌握和了解互联网金融机构的资质、信用度等信息的真实性，消费者的合法权益得不到保障。从国际上来看，绝大多数的发达国家在监管的时候都将保护金融消费者权益作为监管目标，美国对第三方支付机构八大方面的监管要求中，其中有六大方面都是直接指向保护消费者权益的。因此，我国也要尽快将互联网金融消费者权益保护纳入金融消费者权益保障范围内。首先，要建立互联网金融咨询平台，为互联网金融消费者提供有关互联网金融机构、产品等的咨询服务，让消费者充分了解互联网金融产品与机构的相关信息。同时也要对消费者进行风险提示，确保投诉渠道畅通。其次，要加强对互联网金融消费者个人信息的保护，对于任何未经本人允许而将个人信息用作他途的机构严厉惩处。最后，要建立互联网金融机构破产程序和赔偿机制，最大限度地减少投资者和消费者的资产和权益损失。

目前，中国人民银行正在会同有关部门加紧制定《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，这份意见将成为我国互联网金融监管体系的制度基础。当然在监管的同时，要把握好发展与监管之间的平衡，一方面要切实防范和化解互联网金融的风险，另一方面也要积极鼓励互联网金融的创新。

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