农民工市民化问题的研究——以商丘为例

曹秋华

(中国人民银行商丘市中心支行，河南　商丘　476000)

农民工市民化问题的研究——以商丘为例

曹秋华

(中国人民银行商丘市中心支行，河南商丘476000)

摘要：农民工市民化作为推进我国城镇化的重要命题，是提高农民工融入城镇的能力、提高劳动生产率的必然选择，有利于破解城乡二元结构，进一步释放社会生产力和内需潜力，促进农业与工业、乡村与城镇的和谐共进，是我国实现现代化的重要支撑。要推进农民工城镇化，提高城镇化质量，面临许多困难和障碍，如何把握新型城镇化的关键点，其中一个关键就是解决农民工市民化问题。本文从商丘地区农民工的具体情况出发，通过本地区采取的农民工城镇化的一些政策的效果出发，揭示这一过程中存在的主要问题，探寻一条解决农民工市民化的途径。

关键词：农民工市民化；问题；研究

一、商丘市农民工转移就业情况

统计显示，全市(含永城市)总人口890.5万，其中农村人口609.6万，农村劳动力人数415.4万人。截至2014年12月底，全市农村劳动力转移就业人员230.4万人，其中全市30岁及以下转移就业人员105.6万人，占全部转移就业人员的45.8%；31至49岁转移就业人员86万人，占全部转移就业人员的37.3%；50岁(含50岁)以上转移就业人员38.7万人，占全部转移就业人员的16.8%。由此可见“80后”、“90后”新生代农民工已逐步成为我市转移就业人员的生力军。在全部转移就业人员中，与上一代农民工相比，新生代农民工无论是外出动因、心理定位，还是身份认同、职业选择，都发生了根本性变化，特别是有三个比较明显的趋势：从亦工亦农趋向于全职非农，从城乡流动趋向于融入城市，从谋求生存趋向于追求平等。即使出现季节性、产业结构调整性失业，他们也不愿再回到农村，即使回到农村，也无法成为农村生产的主力。因为他们已经不具备从事农业生产的技术条件，缺少相应的能力和兴趣。所以说，实现农业转移人口市民化的主要工作对象就是这部分转移到城镇就业的新生代农民工。

二、促进农民工进城配套政策推进情况

近年来，商丘市各级认真贯彻中央、省委、省政府的相关文件精神，高度重视农民工工作，把它作为重要工作来抓，出台下发了《商丘市人民政府关于解决农民工问题的实施意见》(商政〔2006〕45号)。积极采取措施，着重从解决拖欠农民工工资、规范农民工用工秩序、参加工作医疗保险、改善职业安全卫生条件、子女接受义务教育等农民工热切期盼的“十件实事”抓起抓好，取得了显著的成效。同时，下发了一系列文件，为促进农民工市民化提供了政策保障。

(一)全面清理拖欠农民工工资，建立农民工工资支付保障制度

2007年，根据《河南省政府办公厅关于切实做好农民工工资支付工作的通知》(豫政办 〔2007〕115号)规定，商丘市便建立了农民工工资支付保障制度，明确规定了农民工工资支付的有关问题，使商丘市的农民工工资支付有了刚性保障。在此基础上，建立健全了企业劳动保障守法诚信制度、工资支付监控制度、工资支付保障金制度，积极推进农民工工资发放实名制，通过银行发放农民工工资等办法，完善解决拖欠农民工资的长效机制。定期不定期开展农民工工资支付情况专项检查，坚决遏制拖欠农民工工资的行为，确保农民工工资支付真正落到实处。

(二)规范劳动合同管理，促进农民工用工秩序良性发展

农民工工作是当前就业工作的重点，也是今后长期工作重点。截止目前，商丘市农民工市内从业人数约60万人，其中90%以上农民工与用人单位签订了劳动合同。我市一方面积极推行劳动合同签订工作，扩大合同签订率。另一方面，加大劳动监察力度，监督用人单位履行劳动合同，保障劳动者的合法权益。针对部分用人单位屡次侵害劳动者合法权益的现象建立了重点监控制度。

(三)改善公共就业服务体制，提升农民工转移就业率

切实加强人力资源市场建设，提高服务水平。目前，商丘市人力资源市场已建成集政策咨询、信息发布、职业指导、职业介绍、劳务输出、劳务派遣、技能培训、技能鉴定、社会保障、劳动合同鉴证、劳动者权益维护等为一体的多功能服务场所，梁园区、虞城、民权、睢县、宁陵、夏邑都建成了一定的规模的人力资源市场，全市建成294个乡镇社区劳动保障事务所(站)，充分发挥了服务创业、促进就业的基础性作用。

(四)加强职业技能培训，提高农民工就业能力

动员社会各类职业教育培训机构和服务机构，为农村富余劳动力提供培训和服务，提高其就业能力，促进就业转移。一是努力构建农民工培训体系，夯实培训基础。通过整合培训资源，加大建设力度，全市初步形成由5所高等职业院校、48所中等职业学校和12所技工学校为龙头，以11个公共实训基地和67所企业培训中心为两翼，以103所民办培训机构为主体的技能培训网络，每年可开展各类创业、就业和职业技能培训50万人以上。初步形成了覆盖城乡的农民工培训体系。

(五)积极推进农民工参加工伤和医疗和养老保险

加大《社会保险法》宣传力度，促使农民工参加养老、医疗等社会保险，建立健全完善的社会保障体系，解除农民工的后顾之忧。认真贯彻城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法，积极主动为就业转移农民工办理养老保险关系转移接续手续。着重解决两区失地农民的社会保障问题，根据今年我市要实现城乡居民养老保险制度全覆盖的总体要求和工作安排，加大城乡居民养老保险试点申报力度，强化措施，引导未参加城镇企业职工基本养老保险的农民工参加城乡居民养老保险；引导失地农民自主选择参加城乡居民养老保险或城镇职工养老保险。目前，商丘市农民工参加工伤保险、医疗保险、养老保险总人数达到3.42万人、1.6万人、3万人。

(六)保障农民工子女平等接受义务教育，解决农民工后顾之忧

按有关文件规定，商丘市把解决流动人口子女入学列入各地教育发展规划，纳入普及九年义务教育工作范畴和重要工作内容，并将此作为考核县(市、区)教育部门和学校工作的重要内容，确保进城务工农民子女接受义务教育享受城镇居民子女同样待遇。各级教育行政部门还积极创造条件，多方筹措资金，帮助家庭经济困难的进城务工农民子女就学，使农民工子女在义务教育方面享有平等的受教育权利。

三、本地农民工市民化工作中存在的问题

(一)转移就业人员综合素质低，就业竞争力差

全市转移就业人员中，初中及以下学历的占60%。另从技能素质上看，目前我市转移就业人员中具有初级工技能的人数有64.6万人，占全部转移就业人员总数的28%；具有中级工技能的有27.4万人，占全部转移就业人员总数的11.9%；具有高级工(技师)技能的有6.4万人，占全部转移就业人员总数的2.8%。56.9%的外出务工人员尚没有一技之长，就业竞争力低下。

(二)转移就业人员参保意识不强，参保率低

根据统计，目前全市农民工参加工伤保险、医疗保险、养老保险总人数为3.42万人、1.6万人、3万人，农民工参加社会保险人数比例较低。调查显示，只有不到60%的农民工在求职时关心参加社会保险问题，商丘市农民工有选择参加务工地社会保险的达50%以上，如参加工伤保险的比例相对较高，而参加务工地全部社会保障的只有不到20%。主要原因一是农民工只看到参保缴费降低了收入，而没看到将来带来的收益；二是工作流动性大、工作不稳定，加之社会保障制度不完善，社保关系转移接续障碍多，压抑了农民工参加养老保险的积极性；三是部分企业为降低生产成本，不主动让农民工参保缴费。

(三)农民工市民化工作还存在诸多现实困难

据调查，农村转移就业人员中有意向长期在城镇就业生活的在85%以上，尤其是18—35岁之间的年轻人就业居住的愿望更高。据统计，在全市220万农村转移人口中，在城镇实现稳定长期就业创业的有150万人，已通过各种途径转换身份并在城镇长期就业居住、实现市民化的仅有11.5万人，占全部转移就业人口的5.2%。现实困难之一是进城怕高房价。动辄几十万的房价成为大多农业转移人口进城安居乐业不可逾越的高山，也阻断了他们想成为城市人的梦想；现实困难之二是进城怕失去土地。由于大部分农村转移就业人员从事的是技术含量低的体能型岗位，流动性大，稳定性差，更易造成失业，而土地又是农民最基本的保障，也是农民的心理支撑，如果一朝丧失土地，却又没有在城市立足，将不啻为一场灾难。调查显示，74%的农村户籍流动人口愿意在城市长期居住但不愿意放弃农村户籍；现实困难之三是城市消费水平高，开支大。农业转移人口之所以转的多、留的少，最现实、最重要的原因之一就在于经济收益相对偏低，满足不了家庭在城镇生活的需要。

(四)本地就业环境亟待提高和完善。由于商丘市还处于工业化初始阶段，一些新建企业多属劳动密集型，技术含量相对较低，还存在着企业薪资待遇低、文化娱乐设施少、企业文化缺失、管理简单、粗放等现象，致使员工没有归属感、安全感，出现了一部分企业招工难、留工难现象。

四、推进农民工市民化工作的对策及建议

实现农民工的市民化，就是一个由农业社会走向工业社会、由传统社会走向现代社会的过程。这种转化不仅仅是就业地点的变化，更要实现身份的变化，是要将一部分农民由农村人变为城市人，使他的“根”落脚在城市。

要实现这一转换，首先要选准方向，即将农业转移人口市民化作为城镇化的首要任务。其次要选择好路径。这个路径包括两方面，一是解决从农民转化为市民的过程中可能遗留在农村的问题，比如，农村的承包地、宅基地等财产处置问题；二是进入城市以后，解决农民的身份、待遇问题，包括家庭、就业问题等。当前的关键，就是有目标、分阶段、分步骤实施，使这样一个历史性进程能够相对稳定地向前推进。

一是落实户籍制度改革，建立城乡统一的户籍管理制度。根据刚刚下发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)，要建立城乡统一的户口登记管理制度，取消农业户口、非农业户口性质和由此衍生的其他户口类型，统一登记为“居民户口”。剥离或取消附加在户口上的一些社会管理功能，有步骤、大力度深入推进改革户籍制度背后的就业、入学和社会保障体制，完善相关政策，使进城农民在子女就学、医疗、就业、住房等社会保障方面享受城镇居民完全平等的待遇，进而促进在城镇稳定就业居住的农村转移人口尽快转变为真正的市民。这为农民工市民化打下坚定基础，下步贵在落实。

二是深化收入分配制度改革，提高农村转移人口家庭收入。工资性收入是农村转移人口家庭最主要收入来源，要继续深化收入分配体制改革，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。确保职工工资增长与物价上涨保持相对适度的增幅，同时要超过GDP增长速度。只有这样，农村转移人口才能充分享受改革和经济发展的成果，才能为农村转移人口安居乐业提供坚实保障。

三是要优化就业创业环境，拓展就业创业空间。要进一步落实和改进现有促就业创业政策，引导和促进劳动密集型企业、中小企业、民营经济、各种服务业加快发展，积极鼓励和支持劳动者自谋职业和自主创业，加强城乡一体化职业技能培训，鼓励就近就业和返乡创业。要进一步完善就业创业服务网络系统，提供针对性的、有效率的就业创业服务，增加就业创业机会，拓展城镇就业创业空间，吸引更多进城务工创业人员到城镇就业居住。

四是完善各项社保制度，逐步建立城乡一体化的社保体系。严格落实现有保障政策，进一步扩大进城务工创业人员社保覆盖范围，鼓励农村转移人口参加城镇各项社会保险。凡被用人单位录用的，必须为与之形成劳动关系的进城务工人员办理养老、医疗、工伤、失业、生育保险等各项手续。对进城已落户的人员，制订统一的社会保险关系转移接续办法，对新申请参保人员降低参保门槛，做到应保尽保，逐步建立城乡均等的社会保障体系。

五是合理配置教育资源，满足城乡居民多样化的学习需求。加强硬软件设施和师资力量建设，统筹考虑城乡教育资源配置，优化城乡教育布局，加大城镇中小学软硬件建设的投入，配备充足的师资力量，建设宽敞的校园设施，兑现一视同仁的入学条件，切实解决农民进城子女的就学压力问题。

六是实行进城务工创业人员购房、租房扶持政策，实现居有定所。将进城务工创业人员纳入经济适用房、廉租房政策适用范围，大力开发面向农民进城的政策性经济适用房建设，积极探索创新鼓励农村转移人口进城定居购房、租房的办法，简化房产登记手续，减免有关税费。对符合条件的农村转移人口允许其缴纳个人住房公积金，享受城镇居民购房的同等优惠政策。支持有还贷能力的农村转移人口购买自住商品房。对首次到城镇购买普通商品房者，可根据不同情况，由政府给予一次性补贴形式给予鼓励，真正能让农村转移人口进城买房安家，过上城里人生活。

七是建立农民宅基地退出、土地流转补偿机制，鼓励有条件的农村转移人口放弃宅基地进城镇落户。对凡已在城镇购房定居或实现身份转换人员，只要自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地，政府可按其退出的宅基地面积给予奖励。在符合规划的前提下，将原宅基地和房屋有偿调剂给有条件申请宅基地建设的本村村民的，可视作放弃宅基地享受经济奖励。农村宅基地退出补偿资金来源为耕地开垦费、土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发等收益，也可将以上奖励资金置换为其本人或家庭在城镇的社会保障资金。

八是建立针对性援助机制，确保落户居住者与城市生活的融合衔接。针对农村转移人口在城镇落户的现实困难，各级政府和组织就积极伸出援手，出台专门援助政策，建立专门工作机制，在办理户口迁移、住房登记、子女入学、参保缴费、乃至党团关系转移、参与社区组织生活方面积极给予援助，实现无缝衔接，使他们真正感受到城镇对他们的认同，增强对居住城镇的归属感。

参考文献：

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[2] 刘应君.我国新生代农民工市民化的对策.《经济研究参考》.2012年第30期.

[3] 高君.推进农民工社会保障与实现农民工市民化.《宁夏社会科学》2008年第06期.

[4] 黄锟.城乡二元制度对农民工市民化影响的理论分析.《统计与决策》.2011年第22期.