关于推进采购文件专业化的若干思考

◎文/王永锋

关于推进采购文件专业化的若干思考

◎文/王永锋

采购文件是政府采购活动的主要依据，在政府采购招标过程中具有举足轻重的作用。采购文件是具有法律效力的文件，编制是否科学、规范、严谨，直接影响整个招标工作的成败。本文尝试通过结合实际工作中的案例，分析日常工作中出现的问题，提出关于提高采购文件专业化水平的几点建议。

政府采购；采购文件；专业化

一、依法设定实质性资格条件，执行“宽入严出”标准

实质性资格要求是决定供应商能否参与投标的门槛条件，必须有据可依，合情合理，不得擅自提高或随意增减。

（一）针对国家行业有明确规定的采购类别，要求对应采购内容，严格执行标准规定

政府采购涉及货物、服务、工程等多个领域的各行各业，每个行业又都有自身相对应的法律法规和政策要求，如医疗器械、计量产品、特种设备、物业服务、司法鉴定等等。稍有疏忽，采购文件就容易发生不符合这些法律法规要求的情形。

案例1：某单位采购运行速度为1.0m/s的乘客电梯，实质性资格条件为“电梯制造商必须具备特种设备（电梯）制造许可证A级资质”。根据《机电类特种设备制造许可规则（试行）》（国质检锅［2003］174号）规定，运行速度为1.0m/s的乘客电梯制造商只须具备特种设备（电梯）制造许可证C级以上即可。

案例2：某单位采购覆盖办公楼、教学楼及其它物业共计23万平方米的物业服务，采购文件中要求“投标人必须具备物业服务企业三级资质。”但根据《物业服务企业资质管理办法》（建设部令［2004］第125号）第五条规定，必须具备物业服务企业二级及以上资质的企业才能承担上述面积为23万平方米的物业服务项目。

因此，在编制采购文件时，政府采购部门必须深入学习和准确把握各行各业的法律法规和政策要求，严格依据政策法规规定的标准设定实质性资格条件

（二）针对国家行业缺乏明确规定的采购类别，要求结合项目特点，科学合理设置门槛条件。

实际采购中，经常会遇见法律法规没有明确规定或法律法规没有禁止的特殊要求，如要求生产厂家投标、提供生产厂商授权、不接受联合体投标等等。对于这类特殊要求，我们在编制采购文件时不能一概而论，要充分了解采购人的需求，并积极向采购人介绍政府采购关于扶持中小企业、节能环保等相关的政策要求，尽可能的放宽准入门槛。

案例3：某单位采购环卫车辆时一直强调项目金额大，要求投标人必须是生产厂商。经项目人沟通发现，本次采购虽然金额大，但是因为车辆的种类多，实际每种车辆的采购数量并不大且多数车辆并不是专业作业车，更为关键的是采购人要求生产厂商投标的本意是保证车辆的售后服务。据了解，市场上专业作业车基本上是由生产厂商自己负责销售，非专业作业车主要是由代理商销售。如果整个项目都要求投标人必须是生产厂商即不符合实际情况，也违背了政府采购法扶持中小企业的初衷。因此，项目人积极向采购人解释政策法规，分析项目特点，建议专业作业车要求供应商是生产厂商，非专业车要求供应商提供生产厂商的授权。

案例4：某单位采购观光电梯时要求投标人必须同时满足电梯制造厂商、机电设备安装工程专业承包三级及以上资质、建筑幕墙工程专业承包二级及以上资质、钢结构工程专业承包三级及以上资质，并且不允许联合体投标。经核实，本项目涉及的观光电梯的钢结构和外沿幕墙工程，理应与观光电梯分开采购。由于采购人工期短，为保证质量，采购人要求打成一包实施采购也无可厚非。但要求投标人必须同时满足上述四个资质的要求过于苛刻，难以构成有效竞争，况且电梯行业内部电梯制造与工程施工从政策法规上是允许分开的。经项目人与采购人沟通后，采购人最终同意接受联合体投标。

所以，对于采购人确有特殊需求的项目，应该以构成有效竞争为原则，结合项目特点，科学合理的设置实质性资格条件。

（三）针对国家行业法律法规处于过渡期的采购类别，要求咨询颁布机构，及时准确设置门槛条件

政府采购涵盖多个领域、多个行业，涉及方方面面的法律法规和政策要求，而这些法律法规和政策要求又随时可能发生变化。倘若没有及时更新动态，采购文件就可能出现与最新要求脱节，甚至相矛盾。

案例5：某单位采购三摇病床时要求所投产品须具备医疗器械注册证。经核实，三摇病床属于一类医疗器械，根据2004年08月09日颁布的《医疗器械注册管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第16号），一、二、三类医疗器械均须取得注册证；但根据2014年07月30日颁布的《医疗器械注册管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第4号）的规定，二、三类医疗器械须取得注册证，一类医疗器械实行备案管理。所以，本次采购应该要求“所投产品须按照《医疗器械注册管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第4号）的规定，提供医疗器械备案证明材料或医疗器械注册证复印件。”

案例6：某单位采购信息化设备时要求投标人必须具备信息系统集成及服务资质。但根据《关于近期信息系统集成及服务资质认定工作若干事项安排的通知》（中电联信资［2015］6号）的规定，2015年7月1日前，电子联合会颁发的计算机信息系统集成资质证书，在2015年12月31日前由电子联合会资质办统一换发为信息系统集成及服务资质证书。持有工业和信息化部颁发的计算机信息系统集成资质证书且在有效期内的企业，在2015年12月31日前，可自愿申请转为电子联合会颁发的信息系统集成及服务资质证书。因此，本项目应该要求“投标人须具备计算机信息系统集成资质或信息系统集成及服务资质。”

因此，在编制采购文件时，必须查询、收集、积累各行各业的政策法规，尤其是刚出台或刚更新的政策法规，全面了解和掌握具体内容，及时向颁布机构了解这些政策法规过渡期如何衔接、新旧证书如何过渡等问题，尽可能地避免发生违规设置实质性资格要求的情形。

二、合理设置商务条件，符合行业标准惯例

商务条件主要包括报价要求、服务要求、时间要求、付款要求、业绩要求等要素。因为每个行业都有自身的行业标准和行业惯例，编制采购文件时要充分尊重行业标准和行业惯例，避免出现不合理的商务要求。

（一）根据实际需求明确完整统一的报价要求

投标报价根据采购的货物、工程、服务不同，具体要求也会有不同程度的变化，但基本上都包括设备货款、人员费用、安装维护费用、保险、利润、税金等。实际采购中，我们编制采购文件时需要注意投标报价是否允许进口免税、是否包括总包服务费、是否包括前期设计费、是否报产品单价等情况，确保各供应商按照统一的标准进行投标报价。

案例7：某单位采购液相色谱仪，经审批本次采购允许进口产品投标。该单位属于研究性机构，具备进口免税资质，但采购文件中未明确允许进口免税的报价要求，造成各供应商投标报价均超出采购人预算，导致本次采购以废标告终。

（二）根据采购需求确定符合行业标准的服务要求

服务要求是采购人针对采购产品而要求供应商提供的具体内容，应该根据行业标准、产品性质和使用寿命等实际情况提出。但在实际采购中，采购文件经常会随意提高服务标准。

案例8：某学校在采购学生公寓床时要求供应商提供10年的质保要求，但根据家具行业的标准规范和家具产品的使用寿命，钢制家具一般要求质保5年。这种超高的服务要求既不符合客观实际，诱使供应商盲目承诺或虚假应标，又容易提高供应商的投标成本和报价，造成超预算废标。

（三）根据产品特点确定符合生产周期的交货要求

供货周期对采购人和供应商都会产生影响，时间过长会耽搁采购人的使用需要，时间过短会挤压供应商的生产周期。但采购文件往往会根据采购人的偏好随意确定供货周期。

案例9：某医院进口彩超设备采购文件中要求交货时间为20天，但根据市场实际情况，进口产品的供货周期一般为90天。经核实发现采购人提前与某家供应商协商好，故意缩短产品的交货时间，限制其他供应商参与投标。

（四）根据采购类别制定符合行业惯例的付款方式

编制采购文件时，项目人往往是按照采购人的要求，而不是根据行业规范或市场惯例来确定产品的付款方式，容易限制供应商参与竞争或引发供应商质疑。

案例10：某医院免税设备采购文件中提出到货后支付90%、验收合格后支付10%的付款方式。但免税设备的付款方式一般要求需方先将设备全款汇入需方指定外贸代理公司的指定银行账户，由外贸公司开具100%信用证；外贸公司见供方发货单即付90%的货款。

（五）根据项目特点确定符合科学合理的业绩要求

业绩是反映供应商具备履行项目的专业技术和能力。根据《政府采购法实施条例》（国务院令［2015］第658号）第二十条第四款及其释义要求，允许采购人在采购文件中根据项目特点提出业绩要求，但不得限定特定行政区域或者特定行业的业绩。

案例11：某环保局采购道路清扫服务时要求“投标人具有直辖市的道路清扫服务业绩”。征求意见时共收到5家供应商的质疑，一致认为此项业绩要求违背了政府采购法实施条例的规定，具有严重倾向性。经了解，采购人设定此项要求的初衷是担心没有清扫城市道路能力的企业参与投标。为此，项目人查询了相关政策法规，了解到按照道路使用特点，我国道路可分为城市道路、公路、厂矿道路、林区道路和乡村道路。通过与采购人、供应商沟通协调，最终在采购文件中要求“投标人的服务业绩内容包括城市道路清扫服务。”

因此，在编制采购文件时，要注意避免出现具有地域性、行业性，甚至是指向性的业绩要求；对于确有特殊要求的，可以在业绩要求中明确包含的具体内容。

三、科学制定评分标准，实现物有所值目标

（一）依据需求设置评分因素，实现量化对应

根据《政府采购法实施条例》（国务院令［2015］第658号）第三十四条第四款规定，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。但实际采购时，采购文件容易出现评审因素与采购内容脱节的现象。

案例12：某单位采购进口数字调音台时，采购文件中针对技术需求提出了控制台通路显示、功能设置、触摸显示屏、主接口箱、窄角度返送监听扬声器轴对称指向性等数十条技术指标，但评审标准中的分值设置却只字未提有关上述技术指标的评审办法，导致评审时无法对供应商提供的产品进行技术评判，最终造成该项目废标。

（二）合理设定评分分值标准，促进合理趋同性

评分分值的设置既要有助于评审专家针对不同产品打出合理的分值差距，又要能够限制评审专家的自由裁量权。反之，容易造成某个人的意见颠覆了整个评标委员会的意见。

案例13：某服装采购文件中规定材质的评分为1－10分，四位专家给供应商A、B、C的打分分别为3、2、1；但采购人代表给供应商A、B、C的打分分别为1、2、10；最终供应商A、B、C的得分为13、10、14。

（三）科学采用评分因素设定方法，体现技术优势

目前，采购文件中评分因素设定方法主要包括排除法、区间法、排序法、计算法等4种主要方法。实际运用时，不同的设定方法可以起到不同的效果，但同时我们也要注意不同设定方法的适用性和注意事项，否则容易引起评审困惑和供应商质疑。

案例14：某单位采购健身器材时，采购文件中规定“主材管径20-25mm得1分、25-30mm得3分、30-35mm得5分”。评审时，1家供应商提供的主材管径为25mm，2家供应商提供的主材管径为30mm。由于评审标准的边界划分不明确，评审委员会以及供应商对如何确定该项得分产生了分歧，最终导致该项目废标。

因此，编制采购文件时，需要认真分析采购需求，有针对性的选择合适的评分因素设定方法，对于能够提供客观依据的指标，如检测报告、第三方证书、生产厂商出具的白皮书等，适宜采用排除法。同时注意设置的注意事项，如区间是否穷尽、上下限划分是否明确等等。

四、完整提出采购需求，规范有效竞争秩序

“先确立明确需求、后竞争报价”是我国政府采购当前逐步建立的市场交易规则。政府采购实际操作中因采购需求不明确、不合法导致评审过程无法进行，评审结果屡遭质疑，合同验收难以证实等问题屡见不鲜。因此，如何从采购需求的源头开始科学化管理成为贯穿落实新条例中关于采购需求管理要求的重中之重。

（一）针对专业术语，必须查找出处，避免出现指向性

编制采购文件时，采购需求中经常会使用一些专业名词（如行业术语、具体型号、英文缩写等）来表述具体的技术参数。但并非所有的专业名词都是行业术语或行业标准用语，甚至有一些专业名词是某个品牌的专利或独特叫法。采购文件中一旦出现某个品牌特有的名词或型号，就容易产生倾向性和排他性。

案例15：某单位采购金相显微镜时将ICCS无限远复消色差校正及其增强反差的光学系统作为实质性要求，中标结果公布后落标供应商便质疑中标供应商采用的是HC光学系统，不是ICCS光学系统。经核实发现ICCS属于蔡氏品牌的独特叫法，HC属于徕卡品牌的独特叫法，但两者在功能上完全一致，都是无限远复消色差校正及其增强反差的光学系统。

（二）针对关键指标，必须提供验证依据，避免发生虚假应标

关键指标是衡量一个产品的质量好坏和档次高低的重要指标，是确定产品能否满足采购人实际使用需要的标准。但采购文件中时常要求难以验证的关键指标，导致项目缺乏竞争或供应商虚假应标。

案例16：某医院全自动生化分析仪采购文件中要求“通过专有通道排除光源能量变化对于测试结果的影响，全面提高测试的准确性和重复性”，评标时所有供应商都书面承诺满足该要求却无法提供具体证明材料，实际验收时才发现产品采用此技术根本无法验证是否提高了测试的准确性和重复性。

（三）针对技术指标，必须准确无误，避免产生歧义

采购文件中经常会使用具体的文字、数据、指标来说明产品需要达到的功能。若这些文字、数据或指标不明确或不准确，不但背离了采购人的初衷，而且容易让供应商钻空子，增加评审现场的难度。

案例17：某服装项目的采购文件中要求投标产品必须符合国家强制性技术标准。评审专家认为此条款包括国家标准和行业标准，但部分供应商认为此条款仅限定为国家标准。根据《中华人民共和国标准化法》第七条规定，国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。所以，为避免产生争议，建议将此条款修改为“投标产品必须符合中华人民共和国强制性标准和本行政区域内强制性标准。”

（四）针对打包采购，必须构成竞争，避免发生质疑

打包采购需要根据项目特点和产品类别合理分配，既要有利于采购人监督、管理、协调和验收，又要保证供应商能够全面组织实施，合理地投入人力、资金、设备等资源。

案例18：某医院实验室设备采购文件中将53项医疗设备、实验室设备等不同产品打成一包，采购文件发售后便收到多家供应商的意见函，质疑这种打包方式会导致没有一家供应商能够提供全部产品。

（五）针对特殊要求，必须有据可依，避免规避竞争

虽然《政府采购法》及其实施条例赋予了采购人可以根据采购项目的具体特点提出特殊要求，但这些特殊要求必须有据可依、合理合法，否则容易变相规避有效竞争。

案例19：某司法鉴定服务项目采购文件中要求投标人需到其指定的尸体解剖室进行检验。但目前绝大多数法医病理司法鉴定机构是通过与第三方签订委托合同方式使用尸体解剖室。根据《司法部关于印发〈司法鉴定机构仪器设备配置标准〉的通知》（司发通［2011］323号）的相关要求，自2012年3月1日起，新申请设立法医病理司法鉴定机构的，应当具备尸体解剖室。本通知实施前经司法行政机关审核登记的法医病理司法鉴定机构，应当在申请延续前，应当具备尸体解剖室。所以，采购人通过指定尸体解剖室既不符合政策法规要求，又不切合实际情况。

通过上述在实际工作中的一些案例分析，找出存在的问题，针对问题提出以下几点推进采购文件专业化的对策建议。

五、推进采购文件专业化

（一）强化责任意识，建立采购文件编制的程序和规范

采购文件中明显的错误和歧义的表述主要是项目人没有细致地通读全文造成的。采购人或采购代理机构可以将采购文件的质量作为考核指标纳入项目人的评价体系中，提高项目人的责任意识。同时确定采购文件制作的作业文件和逐级审核的程序文件，要求项目人根据规定的程度和步骤起草、复核采购文件，确保采购文件无明显的错误和歧义的表述。

（二）建立资质标准库，确保资质要求有据可依

政府采购涉及的品目多，而品目不同，相关的资质条件也不一样。所以，采购人或采购代理机构应该根据集采目录确定各个品目的资质标准、等级及依据，建立统一规范的资质标准库。

（三）采用国家及行业标准，规范使用通用的专业术语

《中华人民共和国标准化法》将中国标准分为国家标准（GB）、行业标准、地方标准（DB）、企业标准（QB）四级。国家标准是由国务院标准化行政主管部门制定，行业标准是由国务院有关行政主管部门制定，是所有产品必须满足的统一标准，具有权威性、普遍性和广泛性。因此，制作采购文件时遇到专业词汇或英文简写，应该及时查询国家及行业标准，核实准确的专业术语。

（四）明确具体功能，关键指标要求提供验证办法

主要功能是产品满足采购人实际使用的需要。制作采购文件时，必须明确阐述产品的具体功能需求，尽量避免含有技术手段或实现方法的技术指标，同时要求关键指标具备验证方法，如产品彩页、原厂技术文件、设计图纸、第三方检测报告、验收方法等支撑材料，不能仅仅依靠供应商的书面承诺。

（五）强化标准化建设，制定政府采购指南或范本

政府采购标准化建设是政府采购发展的必经阶段，是政府采购制度改革重心转变的必然要求。政府采购标准化建设的推进最好的模式是自上而下，由政府采购管理部门牵头负责，借助相关技术部门、行业协会、科研院所、专业机构等力量，组建包括集中采购机构、采购人、评审专家、供应商代表等在内的标准配置小组，集中研讨确定各类别资质要求、技术参数标准化、合理的评分因素、符合行业标准的服务要求、符合供货周期的交货要求、科学符合市场惯例的付款方式等采购指南或范本。

（六）设立政府采购试验田，推进政府采购创新实践

采购文件存在的诸多问题归根结底都与政府采购专业化水平有关。自2002年政府采购法颁布以来，全国各地都逐步探索政府采购规律，尝试新的模式和做法，但我国尚未设立政府采购试点，导致很多新的尝试难以孕育成长。同时由于各地方执行机构对政府采购法的理解与立法的初衷存在差异，采购文件编制时时常发生误用政府采购法的要求，甚至曲解了政府采购法的本意，阻碍了政府采购的发展。因此，笔者建议设立政府采购试点，在政府采购法配套法律法规体系尚不健全的情况下先行先试，不断创新实践，发挥着“试验田”的作用。

责任编辑：解忠艳李向春

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1006－1255－（2015）12－0058－05

王永锋（1983—），天津市政府采购中心。邮编：300161