自然人纳税资料的收集与保管制度研究

◎文/天津市地方税务局征管处课题组

自然人纳税资料的收集与保管制度研究

◎文/天津市地方税务局征管处课题组

随着我国经济的不断发展，市场经济的自由化和多样化使个人收入差距不断扩大，个税改革的呼声不断高涨。本文在借鉴国外先进经验的基础上，从天津市自然人征管存在的实际问题出发，提出在征管法修订的大背景下，建立自然人纳税资料收集与保管制度的对策建议。

自然人；纳税资料；收集与保管

2015年1月5日，国务院法制办公室将税务总局、财政部起草的《中华人民共和国税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）及其说明全文公布，征求社会各界意见。征求意见稿提出建立个人税号制度、涉税信息提供机制等针对自然人的征管新规，旨在加强自然人的征管并为税制改革做好铺垫，预留改革空间。为此，我们对自然人纳税资料收集和保管制度进行了粗浅研究。

一、自然人纳税资料收集和保管的现状分析

（一）国外的主要做法

由于我国现行的税制是基于“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人”机构型管理，自然人不在其列。除了个人所得税代扣代缴系统对工资薪金和劳务报酬等信息的掌握相对准确以外，我国在自然人的征管方面基本是“空白”地带。而OECD国家对个人涉税管理起步早，体系建立比较完善，我们应当合理的借鉴国外税务部门的征管经验。

1.以自然人纳税识别号为涉税资料管理基础。国际上很多国家都已经建立适应本国的纳税人识别号制度，来规范自然人税务申报行为，保障政府税收，保证所有纳税人公平自愿纳税。

瑞典是实行税收代码制度比较典型的国家，瑞典公民一出生就拥有一个10位数字的终身税务号码，这个号码用于税务申报、银行开户、社会保险缴费等其他一切经济活动，管理十分严格。通过税务号码，税务部门可以随时查阅纳税人的缴税情况以及个人的不良信息。因此，税务部门可以通过这个税务号码掌控纳税人的一切收入来源、经济活动情况和财产状况。

美国对自然人的税收征管相对较为成熟，美国的纳税人识别号制度采用社会保障号和税务代码合二为一的形式。美国公民一出生就有一个终生不变的税务代码，外国人到美国工作也要申请一个这样的代码，而社会保障号是个人银行开户、合同交易、政府服务的必备信息，二者结合使用几乎将所有纳税人可能涉及的税源掌控起来，既可降低遵从成本，也可防止个人偷逃税行为。

德国采用的是税卡制度，税卡是一种纳税凭证，工资收入者的税收都是从税卡中提取的。税卡制度的应用提高了税务机关的征管和检查效率。

在澳大利亚，个人需要注册统一的税号TFN（Tax File Number），本国公民可以到任何一个办税场所出示身份证明后申请TFN，任何进入澳大利亚的外国人，只要在澳大利亚居住超过182天，也应申请TFN，其中澳大利亚公民申请到的TFN将伴随其一生。TFN中详细记录着澳大利亚公民的个人收入、家庭情况（包括未成年人）、信用状况等内容，再结合纳税人与第三方的申报情况，税务机关能够有效防止偷逃税行为。

2.大力推行自然人涉税信息第三方查询报告制度。西方国家普遍实行税收协同管理，充分利用第三方信息。美国、英国、德国等国家的税法都明确规定哪些单位和个人负有向税务机关报告信息的义务、报告何种信息以及对不提供信息者给予何种处罚。这种第三方信息制度加大了税务机关的信息来源，减少了因为信息不对称所带来的偷逃税现象。

在丹麦，雇主支付工资薪金或银行支付存款利息时，必须把纳税义务人的收支情况，向税务机关报告。阿根廷税务部门与有关政府部门、公共服务部门建立覆盖广阔的税收监控网络，从中获取大量经济、税收信息。在意大利，业主拥有的第一处及第二处房产、抵押房产以及购买的家具，纳税人拥有的大小型车辆、中型面包车、摩托车、游艇等信息被税务部门监控。纳税人社会保险费缴纳情况、保险单据、娱乐活动情况、家庭教育情况，艺术品、古董、慈善捐助情况的信息也被税务部门监控。凡是个人税收征管工作做得比较好的国家，基本上实现了税务机关与其他部门（如银行、海关、工商、警察等）的联网。

（二）天津市开展自然人纳税资料收集和保管工作面临的实际问题

对比上述发达国家先进做法，以天津市为例，分析开展自然人纳税资料收集和保管工作面临的几个比较突出的问题：

1.自然人的纳税意识相对薄弱。自2007年开展个人所得税自行申报以来，个人尤其是高收入个人与税务部门的联系更加密切，自行申报的过程在一定程度上提高了公民的纳税意识和税法遵从度。但是受源泉扣缴方式影响，纳税人自我申报个税的意识并未完全形成。

个人所得税分类税制加上源泉扣缴方式，对于保障税收和促进征管产生了积极作用，但也在纳税人与税务机关之间造成了“扣缴义务人”这样一个隔离层，致使纳税人并不直接与税务机关打交道，纳税人自主管理意识不强。而无法采用代扣代缴的税目，依靠个人主动申报，缺乏行之有效的监管措施。

2.自然人的税收专业知识和申报技能普遍缺乏。我国推行的个人所得税代扣代缴、代征单位代征房屋转让相关税费、保险和机动车检测机构代征车船税等制度，很大程度上从源头上控制了税源，但另一方面，也造成了普通群众对于“报税”这项技能的普遍低下。即使愿意主动依法缴税，大部分纳税人也难以做到有效保管涉税资料、自行准确计税申报。

3.自然人纳税资料规模巨大、征管技术相对复杂。我国人口众多，自然人纳税资料规模巨大，征管压力巨大。收集纳税资料、整理、归档、保存、应用等过程无论以纸质形式还是电子资料形式体现，其本质上还是要靠人力来实施，面对庞大的自然人群体，税务机关工作负担巨大。以天津市为例，据统计，2014年度全市约有1450万自然人，而在我局系统中有信息的约为960万人。收集保管纳税资料工作的技术复杂性主要体现在自然人税源分散，征管难度大成本高，缺乏有效的管理抓手。

4.获取第三方资料困难导致税务机关掌握涉税资料不对称。在个人所得税从分类向综合税制改革的大趋势下，涉税资料的收集应该考虑到双向的资料来源，即收入和支出两方面。收入方面主要涉及个人所得税中11项所得和不动产保有情况；支出方面主要应收集个人支出、家庭成员支出和财产购置支出等资料。要收集掌握这些资料，比取得企业的征管资料更为复杂。

二、建立自然人纳税资料收集与保管制度的对策建议

（一）启用自然人税号及维护制度

1.以身份证号和护照号作为自然人纳税识别号。对自然人进行税务登记，在全国统一使用。收集保管自然人纳税资料应首先建立自然人登记制度。在税务登记“三证合一”便民春风行动的大背景下，我们认为身份证号作为自然人税号的可行性最高，对纳税人而言也是最简便易记的。改变对外籍人员以编号进行管理的做法，使用外籍人员的护照号码作为纳税识别号并在全国范围内通用。围绕自然人纳税识别号，整合如自然人登记、代扣代缴申报、自行申报、社会保障登记等所有渠道归集来的信息，最终形成完整的自然人纳税资料库。

2.明确规定税号使用的范围和场合。建议在征管法中明确自然人签订合同、协议、缴纳社会保险、签订劳动和劳务合同、出入境、购置大宗财产、不动产登记和转让等经济活动，强制使用自然人税号办理相关手续。另外，由于网络电商业务的蓬勃发展，从事电商业务的个人应在网店页面醒目位置公布其税号。

（二）完善自然人涉税资料的自行申报制度

1.建立自然人纳税材料自行申报制度。一是自然人自行申报基础信息和现有的财产信息。包括自然人姓名、身份证号码、任职单位、职务、联系方式、家庭状况等基本内容。现在财产信息应至少申报现有存款、不动产、车船、股权投资等信息。二是将个人所得来源相关资料分类申报，规定自然人定期按分类目录申报收入来源相关资料，并实行动态管理。三是依托互联网搭建预登记、预申报平台。自然人通过互联网可以自行上网录入自己的基础信息和财产信息，上传资料等，并通过外网排号预约功能，预约选择日期携带资料至地税窗口进行信息确认。

2.进行数据集中导入。例如对地税部门现有的个人所得税代扣代缴系统和津税系统中已经录入的自然人信息进行整体数据导入，以减轻基层工作人员的工作量。

3.构建激励机制。自然人申报纳税资料很大程度上是基于自觉性，但仅仅依靠自觉性，很有可能引发道德风险从而增加征管成本。在美国，自然人申报的真实性和准确性直接关联到社保信息中，不实申报等行为将严重影响个人信用等级、甚至影响到个人的社会保障金、救济金等社会福利，所以极少有人愿意冒险。而准确申报纳税的公民将拥有更高的“社保积分”，在退休后能享受更好的社会福利待遇。因此，我国应尽快建立健全配套约束、激励机制，通过建立完善的信用制度与监管机制，将适当的处罚制度与正向激励机制相结合，这样既可以对自然人起到威慑作用，又可以鼓励自然人自觉积极登记信息、申报资料并提高自然人申报资料的真实性和准确性。

（三）搭建涉税第三方资料的共享制度

1.搭建自然人涉税信息共享平台。建议政府推动，搭建一个以各省级单位为基础，覆盖区县各级机关，进而在省级行政区之间逐步实现互联互通的，并提供涉税信息共享的法律保障。新修订《征管法》应明确税务机关有权利查询以下部门掌握的涉税信息：市场监督管理部门的企业注册、股权变更、股东会决议的信息；公安部门的户籍管理、家庭情况等信息；国土房管部门的房地保有和交易信息；社保机构的劳动信息和薪酬、社会保险等信息；审计部门的重大审计疑点信息；海关出入境等相关部门的出入境和报关信息。另外，在档案的保存上，建立健全纳税人档案相互确认机制，明确税务机关的档案和市场监督部门等相关部门互联互通，形成互相确认互相检查的制度。

2.明确金融机构的信息取得制度。对自然人的涉税资料，金融机构掌握的资金及动态是价值很高的信息。《征管法》修订应当明确银行和其他金融机构应当按照税务部门要求提供自然人的账号、存款、资金流、利息综合期末余额等信息。对自然人单笔资金往来较大的情况，在定期内向税务机关报备。

3.推广非现金结算方式。我国的税收管理主要通过发票管理掌握税源，进行征税。但许多企业购销商品不开具发票，有的甚至虚开假发票。自然人从事交易开具发票或收据的情况会更加难以规范，发票收据作为纳税资料并不完整。现金交易大量存在的情况下，税务机关无法对自然人的收支情况进行有效监管，导致“以票管税”制度失灵。应把加强现金使用管理作为维护金融秩序、加强税收征管的重要手段。

4.明确相应的法律责任。建议在新修订的《征管法》中明确哪些单位和个人负有向税务机关报告信息的义务、报告何种信息以及对不提供信息者给予何种处罚。

（四）强化自然人涉税资料的监管制度

1.税务部门应当充分依托现代信息技术。建议开发一个全国通用的自然人涉税资料管理软件，通过扫描、高清晰拍摄等方式将自然人申报的纳税资料分类分项目存入系统中，以便随时随地调取查阅相关数据。

2.根据自然人收入水平结合涉税风险的高低开展分级保管和明确保管年限。根据以往对高收入自然人的管理经验，我们建议对有多种所得来源尤其是财产性所得，如有多处房产和存在对外投资等财产性收入的人自然人应列入A级重点管理；年所得12万以上为B级一般管理；年所得12万以下且仅有工薪所得的自然人归为C级普通管理。对于A、B级别的自然人应当定期查阅对应的纳税资料，尤其要做好第三方的信息比对，及时掌握高收入者的资金出入、持有的限售股转让、房屋转让和出租信息，定期形成重点自然人税源清册。在保管年限方面，面对海量的信息，重点保管近三年以内的纳税资料并参与分析和运算。以往年度的则抽出保管系统不再参与资料分析和运算，另行存档处理。

3.明确保密的规定。自然人的涉税信息敏感程度高，我们建议设计一个分级分类的查询权限，例如所级专岗一般只保有查询本所登记的纳税人的信息，局级专岗权限原则上只能查询本区管辖的自然人资料、市局处室由专人保有查询权限。各权限持有人应当在市局备案并签署保密承诺书，在实际工作中若要申请上级查询权限应当报上级审批备案。对于恶意泄露自然人纳税资料并带来不良后果的情况，《征管法》修订案中应当规定相应的法律责任以发挥制约作用。

4.规定自然人自行保管纳税资料的具体内容和年限等相关义务。《征管法》应当明确规定自然人有义务保管账簿、会计凭证、完税凭证以及其他收入和支出相关的票据和资料。由于自然人的纳税资料收集是基于自然人自行申报，自然人对其申报信息真实性应当负责。同时，要规定自然人自行保管纳税资料的年限和义务。

执笔人：刘畅刘起海

责任编辑：高丽丽冯时

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