我国农村土地整理的公众参与机制探究

◎文/冯时 陶志梅

我国农村土地整理的公众参与机制探究

◎文/冯时 陶志梅

公众参与是土地整理中的重要组成部分，有效的公众参与能保障农民利益，并且保证土地整理项目实施的科学性、有序性。目前我国农村土地整理的公众参与存在诸多局限性，本文通过分析我国农村土地整理公众参与机制中存在的问题，探究和提出相关的解决措施，以期完善我国农村土地整理的公众参与机制。

土地整理；公众参与；完善机制

土地整理是指根据社会经济发展需要，采取一定的手段，对土地利用方式、利用结构和利用关系进行重新规划与调整，以提高土地利用率，实现土地利用目标的一种措施。

土地整理工作对于保护我国耕地、促进农业现代化发展，以及缩小城乡差距都具有重要作用。具体来看，土地整理就是依土地利用总体规划对田、水、路、林、村的综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用面积，提高土地利用率，包括农地整理、村庄建设、环境保护和调整土地关系等。

近年以来我国高度重视土地整理工作，加大土地整理投资规模，增加土地整理项目。但是农民作为土地整理的直接受益人，并没有充分参与到项目中来，从而使土地整理的效果一般。

一、建立土地整理的公众参与机制的必要性

（一）有助于保护农民的利益

我国土地整理的主要目的是增加耕地面积、提高耕地质量，提升农民的生活条件，促进农业现代化发展水平。土地整理的出发点是农村，归宿点在农民，也就是说土地整理项目涉及到与该项目有关的农民的根本利益。因此在土地整理的过程中，首先要考虑农民的利益，需要农民参与到土地整理的项目中来，充分表达自己的意愿。在农村土地整理中建立公众参与机制，可以使土地整理项目充分保护农民的根本利益，发挥农民的积极参与和监督作用，从而保证项目合理规划和顺利实施，实现土地整理中的资源合理配置。

（二）确保土地整理项目的科学性

土地整理可以改善农民的生产、生活条件，农民作为土地整理项目的直接受益人，对项目科学与否、目标达成与否更为关心，政府出于对政绩、财政等方面的考虑可能会使土地整理项目的效果打折扣；同时，由于农民长期生活在农村，对农地如何发挥最大其最大作用这个问题上有优先发言权。因此，在土地整理引进公众参与机制，让农民在项目的规划、决策、实施验收和后期管护的全过程参与进来，调动他们的参与积极性和主观能动性，使农民的意见与建议体现在土地整理项目中，可以保证土地整理项目的科学性、合理性，真正实现土地整理目标，造福于民。

二、土地整理的公众参与方式

通过土地整理的实践能概括出公众参与土地整理规划的方法主要有公告、听证会、问卷调查、网络、电话和信函5种。

综合土地整理实践，概括出公众参与土地整理规划的方法主要有以下5种。

1.公告。这种方式主要用于对外公示拟建项目的基础信息以及参与项目讨论的方式。

2.听证会。主要包括项目实施方向公众介绍项目情况，政府和专家等向公众提供法律和专业知识咨询，同时包括公众和政府、项目实施方、专家之间的意见交流。

3.问卷调查。这是最常用的调查方式，能用最小的价格直接征询大范围人群的意见。但有时问卷设计不科学，被调查的各类人员比例不合理也会造成调查不实。

4.网络。随着网络普及程度的提高，项目实施单位可以将土地整理规划设计文本放在网上供公众查阅，有兴趣的公众还可以得到有关土地整理的信息，实现了设计单位与公众的双向交流。

5.电话、信函。这是比较传统的公众参与方式，也发挥着必不可少的作用，但这种方式透明性较差，可做为辅助的公众参与调查方式。

三、我国农村土地整理公众参与机制中存在的问题

（一）公众参与的深度及广度不够

在我国进行的一些土地整理项目中，公众参与只局限于项目的某一阶段，而没有贯彻到整个项目的选址、方案的规划及确定、施工及验收和后期维护的过程中去。使得隐含在项目中的一些经济问题、社会问题和环境问题不能得到有效地解决，引发了诸多问题。

（二）公众参与的积极性不够

农民对土地整理缺乏参与积极性主要表现在两个方面：首先，农民认为这是政府的项目，如何规划、投资、改造与自己无关；第二，政府官员片面追求“政绩”，注重形象工程，未能真正考虑农民利益。因此要使农民真正参与到土地整理中来，需要转变广大农民的思想观念，调动其的积极性。

（三）公众参与未在项目全过程中实现

我国目前进行中的一些土地整理项目的公众参与仅仅局限于项目的前期规划阶段，而在项目的施工阶段以及后期使用阶段忽略了公众参与。这使得在项目在实施中引发了许多经济、社会及环境问题，并且这些问题得不到快速有效的解决。

（四）公众参与形式单一，参与有效性低

长期以来，公众参与土地整理项目的主要方式为问卷调差、座谈会与听证会等。这些公众参与方式虽然简单易行，但是其结果不具有代表性且方式较为单一。土地整理的公众参与机制主要目的就是通过调查现状、征集民意来保证土地整理项目科学有序合理的开展，保证农民利益。然而要达到这一目标，公众参与需要在不同阶段有不同的参与方式。

（五）公众参与缺乏相关组织机构

公众参与的主体存在不同的类别，他们有不同的利益需求和价值取向，所以一直以来土地整理公众参与仅限个人参与，没有形成一些组织机构，因此这种势单力薄的公众参与很难发挥实质性的作用。土地整理项目的规划设计只能尽可能的满足大多数农民的意愿，不可能做到面面俱到。目前来看，广泛成立公众参与“民间组织”的难度较大。

（六）公众参与的信息不畅通，缺乏意见表达渠道

公众参与的平台有三种传播方式。第一种亲身传播，建立在访谈、实践等直接交往基础上，也是土地整理项目普遍的信息传播方式，但受时空的限制，无法持续表达；第二种方式是传统大众传媒，包括广播、电视、报纸等媒介方式；第三种方式是网络，信息的发布操纵在政府手中，同时受农村经济条件的限制。这种参与信息的不畅通无法保障农民的知情权、参与权。此外，在公众参与中，农民只能被调查，而很少能主动地表达自己的意见。

（七）公众参与的保障措施不完善

我国土地整理的公众参与缺乏一个完整的体系，公众参与机制的各个方面都存在局限性。同时到目前为止，我国没有专门的法律来规范土地整理的实施运作，至于公众参与土地整理的立法更是空白，土地整理公众参与尚未具体化、制度化。

四、建立完善的农村土地整理公众参与机制

（一）加强对公众参与认识的培训，调动农民参与积极性

加大农民参与的培训力度，除专业技能培训，还要强化沟通协调能力和组织管理能力培训。针对农民参与程度不深、参与范围不广的现状，要加快建立农民参与激励机制，不仅将农民参与情况作为土地管理部门年终考核的重要指标，而且要对参与的农民代表给予适当补贴，对作出较大贡献的农民给予适当奖励，还可以通过鼓励当地民众承包土地整治部分工程项目来提高农民关注度和参与度。此外，要丰富农民参与方式，如发放问卷、座谈讨论、村民会议等，调动广大农民参与的积极性，实现从“被动参与”到“主动参与”转变；通过引导农民参与项目区位选址、土地权属调整以及施工建设、竣工验收和后期管护等阶段，鼓励相关农民介入土地整治项目全过程，真正实现广泛性和实质性参与。

（二）编制详细的公众参与方案

根据项目的具体要求和需要，应编制详细、可行的公众参与方案，从程序上规范土地整理项目的公众参与。公众参与方案中要具体规定公众参与的流程、组织、方式、内容、参与人员、采用的方法等，实现公众参与规划、实施、监督、评价和后续维护全过程。通过现场踏勘、访谈、问卷、村民代表大会、公示、意见征询等多种形式获得公众参与信息，归纳分析公众建议和意见，让公众充分享有土地整理项目的知情权、参与权以及决策权，达到土地整理项目改善农民生产、生活条件，促进农业增效、农民增收、农村发展的目的。

（三）加强农村土地整理相关信息公开的透明度

公众对土地整理的参与其实是对土地整理决策过程的参与，需要让公众及时掌握与土地整理项目有关的信息，才能保证公众参与的有效性。加强土地整理的信息透明度，就要实行信息公开化。通过村务公开栏、手机短信、信息网站、电视、报纸、广播、电台等多种形式向公众公开土地整理信息，让公众能够轻松地查询土地整理的信息，并参与到本村的土地整理的决策中。

（四）成立公众参与土地整理的民间协会组织

农民每个人的利益诉求是不一样的，为维护农民作为一个群体的共同利益，在公众参与的方式上，可以将与土地整理项目有关的农民组织起来，成立农村土地整理的民间协会组织。协会收集每个农民对土地整理项目的建议和意见，在组织内部达成一致意见后，对项目规划、设计、施工等方面提出修改方案，对土地整理项目的资金使用和工期进度等进行监督。通过这样的民间协会组织既可以把政府的政策及时地传达给农民，又可以把农民的利益需求反馈给政府。

（五）完善公众参与法律法规制度

随着我国民主法制建设进程的加快，公众参与应提升到法律保障的阶段，制定土地整理专项法规，使公众参与法规化、制度化，建立一种公众参与土地整理理想制度框架。用法律的方式明确规定公众参与的渠道、方式、内容、程序，确立公众听证制度、公示制度等，保障公众参与落到实处。制度建设是组织实施公众参与的保障，要不断推进具体制度的建设，建立公正透明、廉洁高效的行政管理制度、政府信息公开制度、完善专家咨询制度，公众信息反馈制度等。

五、结论

综上所述，公众参与土地整理充分体现了解民情、反映民意、集中民智、群策群力的设计思想，推进我国土地整理决策的科学化、民主化。由于我国土地整理开展的时间不长，公众参与尚处于发展的初始阶段，因此在理论研究和实际操作过程中还存在诸多问题，如公众参与的深度及广度不够、农民参与积极性不高、参与形式单一、保障措施不完善等。为了完善我国农村土地整理公众参与机制，需要加强对农民的培训，提高农民参与决策的积极性，提高公共参与的信息透明度、完善公众参与的法律法规制度等。

责任编辑：曲宁

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1006－1255－（2015）12－0036-03

2012年国家自然科学基金资助课题“城市公共基础设施利用效率研究”，项目批准号：71273186；研究期限：2012-2016 2015年天津市社科规划基金项目：城市公共基础设施绩效与公众感知评价的契合度研究——以京津冀主要城市为例，课题编号TJGL15-040，研究期限：2015-2016

冯时（1993—），天津商业大学公共管理学院。邮编：300134

陶志梅（1973—），天津商业大学公共管理学院。邮编：300134