试论行政事业单位内部控制方法重构

刘新春

摘要：内部控制建设对于现代行政事业单位管理具有重要的作用。本文在分析行政事业单位内部控制缺陷的基础上，结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》，阐述八大构建方法。

关键词：内部控制 行政事业单位 内部控制方法

行政事业单位是实施国家治理的核心力量，承担宏观调控、市场监管、社会管理以及公共服务的职能。为了更好履行职能加强内部控制建设，2012年12月，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，这对于加强财务管理、规范经济行为、强化风险管理和控控、提高服务效益、推进反腐倡廉具有积极意义。

一、行政事业单位内部控制的缺陷

行政事业单位内部控制在相当一段时间里，存在很多问题。这些缺陷的存在，导致问题积小成大，甚至产生严重违法乱纪，破坏党和政府的形象。

（一）内部控制环境比较薄弱

主要表现在单为负责人或者员工内控意识薄弱，缺乏认识，企业缺乏一个积极的文化氛围，“官本位”意识严重，觉得内控是限制自己的权利。或者有制度，不去主动执行，甚至不接受内审的建议。对风险缺乏全面、系统和客观的评估。

（二）内控制度不健全

其实，一个健全的内部控制是保护单位领导和员工的成长利器。行政事业单位内控不健全的表现在三个方面：一是单位内控本身的制度问题。原来我国有些内控制度，但是不系统。新的内控规范颁布了，我们看到了进步，但是缺乏的解释公告和配套指引，导致可操作性不强。二是规章制度不健全。已建立的规章制度由于自身的缺陷，不能覆盖所有人员和所有业务活动，意出现无章可循、无规可依。或者出现内部控制岗位权责不清、不能有效的岗位牵制和制衡等。

（三）内控措施、方法和流程不完善

主要体现在：岗位设计不合理。如会计出纳混岗、出纳负责银行对账工作、物资采购验收同一人等等。授权支付权限不明确、流程不规范， 签字时一把手“一支笔”，没有权限的限制，分管领导成摆设。关键岗位人员不培训、教育评价和长期不轮岗等等。

（四）缺乏监督

很多时候，行政事业单位的在内部监督机制形同虚设，内部审计机构不健全，缺乏独立性，工程造价等专业人员缺乏，无法实现制度化和规范化监督作用。

二、行政事业单位内部控制方法重构

面对当前行政事业单位内部控制存在这样多的缺陷，需要在顶层设计的基础上，逐步去完善，进行内部控制方法重构。根据财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），主要方法有：

（一）不相容岗位相互分离

所谓不相容岗位，就是从相互牵制的角度出发，不能够由一个人兼任的岗位，如出纳和会计。具体而言，就是提出事项申请的岗位和事项进行审批的岗位分离；内部审核审批岗位与具体执行业务的岗位分离；业务执行的岗位与信息记录的岗位分离；业务审批岗位和执行岗位与内部监督岗位分离。需要合理设置关键的岗位，明确责权。

（二）内部授权审批控制

就是行政事业单位根据常规授权和特别授权的规定，明确单位内部各部门各岗位、下属单位等管理和业务办理的所授权限范围、审批程序和相应责任。强调授权的范围、程序和责任，目的是确保相关人员在职责范围内开展活动，防止相关工作人员未经授权行使相应的权利、开展相应的活动，防止审批人超热授权范围审批业务。

（三）归口管理

是指行政事业单位按照管控事项性质和管理要求，结合单位职责、组织机构和岗位设置，在不相容岗位分离和内部授权审批的前提下，明确单位内部各个业务的归口管理责任单位的控制方法。

（四）预算控制

预算是根据单位发展目标和计划编制的年度财务收支计划，是单位业务活动的财力支持和经济活动的基础。预算控制是对预算业务的控制，包括预算的编制、预算审批、预算执行、决算和绩效评价等环节进行有效的控制。最大限度强化对经济活动的预算约束，必须使预算管理贯穿于单位经济活动的所有过程。

（五）财产保护控制

保护资产安全和有效是内控的基本目标之一。财产保护控制是实现目标最重要的方法。主要有：建立资产日常管理制度，即资产记录、实物保管和处置报批等；清查机制包括定期盘点、不定期抽查、账实核对等措施。

（六）会计控制

会计控制是保证财务信息真实可信完整有效方法。包括：建立和健全财会管理制度；加强会计机构建设，配备具有相应资格和能力的会计人员；着力提高会计人员职业道德和业务水平，确保会计人员能够正确行使责权；规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确证账表的处理程序，使报表有章可循和有据可依。

（七）单据控制

明确经济行为的单位外来的报销和内部表单的控制方法。包含两个意义：一是将经济活动所涉及的单据制度化；二是使用和管理单据要规范化，包括单据填制、审批、归档和保管，减少不合法单据出现，减少小金库。

（八）信息内部公开

就是对某些与经济活动相关的信息，在单位内部的一定范围内，按照既定的方法和程序进行公开，以达到加强内部监督，促进部门内部进行沟通协调以达到提高效率的方法。主要是2008年实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）和2012年的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，行政事业单位可以搭建信息公开的平台、健全工作机制、规范信息流程、深化信息公开内容、完善信息公开基础工作，使信息公开工作做到主题明确、程序规范、方式灵活、政令畅通和回复及时。

总之，内部控制的控制方法实质就是内部控制的机制，是指在为经济活动风险控制在可接受的范围内，结合内部控制的原理，并结合风险评估的结果，针对风险点选择的措施和原理。通过内部控制的方法重构，进一步提高行政事业单位内部管理水平，满足其全面经济活动风险管控的需要，规范内部控制，防止国有资产流失，加强廉政风险防控机制建设。

参考文献：

[1]财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M].北京：经济科学出版社，2013

[2]刘华，曹霞.试论行政事业单位内部控制的现状及有效实施[J].经济师，2014，（7）

[3]闵萍.对行政事业单位内部控制建设的思考[J].行政事业资产与财务，2014，（04）endprint