加快推进湖南省直管县（市）体制改革*

2014-12-31吕灵华张友良

湖南行政学院学报 2014年6期

吕灵华，张友良

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙 410006）

党的十八大、十八届三中全会明确指出，有条件的地方要探索推进省直接管理县（市）体制改革。2005 年以来，以浙江省为代表的一些省区陆续推行以“强县扩权”、“扩权强县”、“县财省管”等为主要内容的“省直管县（市）”体制改革试点工作，2010 年中央编办确定安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等八省区30 个县（市）进行省直管县（市）体制改革试点，正式启动行政省直管县（市）体制改革试点工作。其中，河南试点县（市）最多，有10 个，改革最彻底，经过三年改革试点后，河南从2014 年1月1 日起，对巩义市等10 个县（市）实行“省直接管理县”的体制。此外，除北京、天津、上海、重庆等四个直辖市和海南省一步到位实行了省直管县（市）的行政管理体制之外，还有广东省2009 年开始省直管佛山市顺德区，2011 年推至全省21 个地级市，每个市设立一个省直管试点县（市）。贵州省2013 年省直管县（市）5 个，江西省2014 年省直管县（市）6 个，辽宁省直管县2 个，吉林省直管县（市）2 个。从2010 年到2014 年，河南、江苏、安徽、江西、贵州省等10 多个省政府先后出台了关于推进省直接管理县（市）体制改革试点工作的意见，标示着我国省直接管理县（市）体制改革进入了实施推进的关键时期。

为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，依法探索省直管县（市）体制改革，结合外省的试点经验和湖南省直管县（市）的改革实际，现就湖南省在人口大县和经济强县实行省直管县（市）体制改革提出如下建议。

一、湖南推行省直管县（市）改革的背景

湖南的省直管县改革是在借鉴浙江等省强县扩权等经验的情况下，从2004 年开始起步。2010 年，湖南省委、省政府下发了《关于完善财政体制推行“省直管县”改革的通知》，除了湘西州几个少数民族县以及长沙、望城两县之外，在79 个县全面推进财政直管体制改革。2010 年11 月，湖南省政府下发了《关于扩大县（市）部分经济管理权限的决定》，对县级扩权260 项，2012 年10 月，省委、省政府在《关于进一步加快县域经济发展的决定》中，选择浏阳市、耒阳市、澧县、沅陵县为扩大经济管理权限试点县（市）。2014 年省政府工作报告明确提出要继续推进扩权强县试点工作。

湖南省总人口为7180 万，居全国第7 位，辖14个市（州），共122 个县市区，其中，35 个市辖区，16个县级市，71 个县，平均每个地级市（州）辖2.5 个市辖区、6.2 个县（市）。与江苏相比较，江苏总人口为7866 万，居全国第5 位，辖13 个地级市，共100 个县市区，其中，55 个市辖区。23 个县级市，22 个县，平均每个地级市辖4.2 个市辖区、3.4 个县（市）。湖南与江苏的总人口较为接近，但湖南比江苏的市辖区少20个，县级市少7 个，而县多49 个，说明湖南的县多且规模小，“市弱县弱”问题突出，而且越是经济欠发达地区，地级市的辖县市数量反而越多，使得湖南的“小马拉多架车”的问题尤为突出，辖县（市）量较多的地级市依次有：怀化（11 个）、邵阳（9 个）、永州（9个）、郴州（9 个）、湘西（8 个）。以中心城区总人口和地区生产总值占地级市总人口和地区生产总值的比重作为衡量城市首位度的指标，怀化中心城区总人口比重为7.7%，中心城区生产总值比重为21.9%；邵阳中心城区总人口比重为9.6%，中心城区生产总值比重为20%；相对较强的长沙和湘潭辖县（市）数量均是3 个，长沙中心城区总人口比重为41.7%，中心城区生产总值比重为63%，湘潭中心城区总人口比重为31.9%，中心城区生产总值比重为60%（见下表）。

湖南14 个市州辖县市区情况表

由于湖南多数地级市辖县数量较多，自身经济不发达，在“市管县”体制下不仅没有足够的财政实力和辐射能力支持和带动周边辖县的发展，成为地区经济发展的增长极，反而经常出现“市(州)刮县”、“市(州)压县”、“市(州)吃县”等问题，制约了县域经济的壮大和发展。同时，由于市本身的经济实力较弱，市府和州府所在地的中心区与管辖范围内的各个县之间在地理距离、经济发展、文化认同等方面的关联度普遍不高，地级市很难对辖县（市）发挥有效的经济辐射和带动作用。也就是说，在“市管县”体制下，对于湖南多数地区而言，不仅县域经济很难得到发展壮大，而且，由于地级市的发展包袱普遍较大，市域经济也很难大有作为，客观上不利于“以城促乡”、“城乡一体化发展”等制度预期的实现。在这种背景下，适时启动“省直管县（市）”体制改革试点工作很有必要。因此，实行市县分治会更有利于区域经济的发展。一是通过推行“省直管县（市）”体制，可以增强县域经济活力，同时也可以使城市专注于自身发展；二是可以充分发挥省级政府在地区发展中的统筹规划作用，避免重复建设和恶性竞争，积极促成市县之间的优势互补，进而实现市县双赢的区域发展目标；三是市场经济发展的客观规律决定了市场要素必须跨越行政区划的限制，在更广阔的地域范围内自由流动才能实现资源要素的最优配置，“市管县”体制已经在很大程度上成为制约区域经济进一步发展的阻碍因素，区域经济的长远发展，需要从市场经济发展的客观规律出发，打破行政区划的地域限制，实现资源要素的自由流动。省直管县（市）体制改革，有助于在客观上尽快突破地级市之间的行政区划限制，使资源要素在更为广阔的地域空间范围内自由、合理地得到最优配置。

二、省直管县（市）改革试点县（市）的选择

目前，我国多数省份已采取选择部分大县、强县、特色县为试点推进省直管县（市）改革。湖南100万以上人口大县（常住人口，2013 年湖南统计年鉴）有浏阳市、宁乡县、耒阳市、新化县、衡阳县、隆回县、涟源市，2012、2013 年的十大经济强县为长沙县、浏阳市、宁乡县、醴陵市、资兴市、冷水江市、攸县、汨罗市、桂阳县、永兴县。人口大县和经济强县共15 个，其中长沙市、郴州市、娄底市均有3 个，株洲和衡阳各两个，岳阳和邵阳各1 个。考虑到省直管县（市）试点的数量和地市间的平衡，可在上述7 个地市中各选1 个作为省直管县（市）试点县（市）。在长沙的三个县（市）中，浏阳市离长沙中心城市较远，省际区域中心地位突出，人口规模最大，宜选浏阳市；郴州市正推进郴桂资一体化，为不影响郴州市的整体发展，可选永兴县；娄底市的新化县人口规模最大，离中心城市最远，又是旅游特色县域经济强县，也是贫困县，有示范意义。株洲选醴陵市，衡阳选耒阳市，加上隆回县、汨罗市共7 个县市。

三、湖南推进省直管县（市）改革的着力点

要紧紧围绕十八大和十八届三中全会精神，根据中央深化行政体制改革以及推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，按照权利与责任相统一、财力与事权相匹配和创新社会治理等要求，用3 年左右的时间，省直管试点县（市）在全省率先建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、公正透明、廉洁高效、治理创新的县级行政管理体制和运行机制，加快政府职能转变，理顺条块关系，减少行政层级，降低行政成本，提高行政效率，科学划分省和县级政府职责，依法探索省直管县（市）的体制机制，扩大县级政府社会管理和经济管理权限，进一步激发县域经济社会发展的内生动力，充分发挥县级决策自主权和要素资源优化配置的优势，培育新的经济增长极，加快推进湖南省全面小康进程。

（一）调整管理体制

省直管县（市）的改革涉及多方利益的调整和兼顾，为兼顾地级市的利益，我国省直管县（市）改革的模式主要是采取维持试点县（市）行政区划、统计口径隶属关系和干部管理体制不变的情况下，由省政府直接领导试点县（市）的政府工作，试点县（市）享受地级市一级的经济社会管理权限，如江苏的改革方案就是在政府层面由省直管，党委、人大、政协、司法以及干部管理体制维持不变，这样客观上形成省和地级市对试点县（市）的双重领导，造成试点县（市）负担加重、行政效率不高、干部交流受阻等问题突出。相对来说，河南的改革更为彻底，党委、人大、政协、群团组织、司法及条条管理体制都实施了省直管。建议湖南省采取河南全面行政省直管的管理体制。

（二）转变政府职能

省直管县（市）改革是对省、地级市、县（市）之间的政府职责进行重新划分，县级自主权扩大，所行使的职能要适应新的变化。一是试点县（市）要以简政放权为核心，充分发挥县级决策自主权和以市场为主体优化资源配置的优势，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，实行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，简政放权，要零门槛，无壁垒，激发县域经济社会发展的内生动力，大力发展民营经济，培育新的经济增长极。二是政府要进一步完善社会服务体系，强化政府公共管理能力、政府改革政策执行能力，提高政府服务的水平和效率，增强政府的公信力和执行力。重点发展县域特色经济、优势产业；积极发展现代农业，提高农业综合生产能力；加强农村制度建设，推进和保障农村改革发展；做好面向农村基层和群众的服务与管理，推进城乡基本公共服务均等化，保障和改善民生；强化执行和执法监管，增强处理突发公共事件和社会治安综合治理能力，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业协调发展。三是推进城乡行政管理体制一体化，大力推进扩权强镇改革。加快推进乡镇职能转变，依法探索将部分行政管理职能和社会管理权限向乡镇延伸，行政执法中心下移。

（三）确保扩权直管到位

省直管县（市）体制改革能否取得预期成效，关键在地市级政府能否将下放的各项经济社会管理权限落实到县(市)，以及如何有效实现省直部门与直管县(市)职能部门之间的直接业务完全对接上。一是省里要出台试点县（市）与原隶属地级市合作规范意见。强化试点县（市）与原隶属的地级市之间的协调配合，重点加强土地利用和城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务等方面的统筹协调，防止重复建设，自觉保护资源环境，促进市场要素的合理配置和自由流动，实现重大公共基础设施共建共享，优势互补，共同发展，构建互利共赢的新型市县关系。二是试点县（市）与原隶属地级市可尝试建立跨行政区划、跨行政层级的公共服务体系，为深化省直管县（市）改革，提供一些新思路。

（四）打造新的区域经济增长极

省直管县（市）体制改革是为了释放县域经济活力，培育更多的区域经济增长极。浏阳市作为强市（长沙市）管强县的代表，是湖南第一人口大县（市）、第二县域经济强县（市），有条件成为湖南东部、湘赣边境的区域中心城市，其生物医药、花炮两大特色支柱产业优势突出，有利于形成新的经济增长极。醴陵市、汨罗市、永兴县、新化县是我省第一批特色县域经济强县，发展空间和潜力大，辐射带动能力强，通过省政府三年3 个亿的特色县域经济强县扶持，醴陵市的陶瓷产业可以形成千亿产业，汨罗市、永兴县的循环经济可达500 亿，这些将成为拉动县域经济的新增长极。耒阳市是湖南第三大人口县（市），GDP总量排第五，区位条件较好，聚集辐射能力强，可发展成为拥有50 万城市人口的区域中心城市。隆回县为弱市（邵阳市）管弱县的代表，采取因地制宜、分类改革和分类指导，探索省管县体制的合适模式和路径。

（五）促进区域协调发展

省直管县（市）体制改革在解放县域经济的同时，也要充分考虑地级市的未来发展问题。一是省级政府可以出台专门针对地级市政府的补偿性政策和扶植性政策，对地级市的未来发展问题全面规划，切实保障地级市在省直管县（市）体制改革中的发展利益，尽量降低改革对地级市发展利益的负面影响；二是为缓解试点县（市）给原隶属的地级市带来城市发展的空间约束，可将市县关联度大，离中心城市近的县（市）改区，如江苏将苏州市的昆山实施省直管的同时，将紧邻苏州中心城区、县域经济发达的吴江市改为苏州市的吴江区；也可探索将一些中心城市的卫星镇调整为市直管，如东莞市是市直管镇体制。