试析进一步完善国有资产管理体制与监督机制

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（重庆市国有资产监督管理委员会 重庆401121）

一、不断完善国资管理体制与监督机制是深化改革的重大任务

党的十六大报告明确指出的“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务”，确立了国有资产管理体制改革的重要地位。经过十多年的努力，国有企业的管理体制和运行机制发生了重大变化，国有经济的运行质量和发展速度有了显著提高，国有经济的控制力和影响力大大增强。但是，国有产权不清晰、国企多元化改革深度不够、国资布局结构不合理、混合所有制经济比重不高、企业市场化机制不活、法人治理结构不完善、国企盈利能力不高等问题仍较为突出。党的十八届三中全会明确提出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”只有不断解决国资管理与监督过程中所面临的困境，才能不断完善国有资产管理体制与监督机制。

二、国资管理与监督中所面临的主要困境

（一）产权不明晰现象仍然存在。在国有企业改革的过程中，国有企业的控股方式较为多元化，同时国有资产的产权也变得较为复杂。我国国有资产产权虽在纵向上明确规定“中央与地方分属”原则，但是在横向上——不同投资主体之间，并没有较为详细的产权明细原则。一是产权登记的滞后性，企业未及时办理新公司设立登记及公司合并、分立、重组、股权转让等变更登记；二是产权结构复杂，存在母子公司交叉持股、多次混合、代持等现象，历史原因股权未及时办理工商登记及变更手续等。因此，不同投资主体之间就国有资产产权发生争议的现象较为普遍。

（二）产业布局需进一步优化。一是主业需要更加突出和精干。企业核心竞争力不强，做优做强传统实体产业的积极性下降，投资担保、小贷、基金等类金融企业的热情高涨。二是国资布局需更加优化，还有相当一部分国有资本分布在低效、无效、非主业领域，国有资本在优势领域、产业链高端、战略性产业的集中度不高。工商产业集团盈利水平较低，亏损企业比重出现增长态势。从重庆市2012年国有资产产权登记可以看出，国有资本大部分集中在商品贸易、交通运输、房屋建筑等传统产业，对高科技信息技术、新能源等战略性新兴产业和现代服务业的投资占比较低。三是结构调整需加大。一方面企业管理链条过长，急需压缩，一些企业投资延伸至4级及以下，极个别达8级之多，存在企业集团管理链条过长、资本布局较分散、经营效率不高、集团管控能力较弱等问题，成为影响集团主业发展、提升管理水平的一大瓶颈。另一方面监管企业之间非主业、非优势业务、同类业务间的重组整合任务还相当繁重。

（三）股份制、公司制改造步伐需加快。市场经济条件下，国有资产的资本形态是在公司制的基础上结合 “参与制”的形式来实现的，并通过此种形式来扩大社会资本的参与度，增加国有资产对社会资本的控制力度。但是，现阶段我国国有独资企业以及国有控股企业数量仍然较多，“一股独大”现象仍然存在，混合所有制经济比重不高。截至2012年底，全国未进行公司制改革的国有企业约5 000多家，国有独资企业约2 000多家，国有控股企业约9 000多家。这不仅不利于放大国有资本功能，也不利于完善企业法人治理结构。

（四）国有企业内部管理不完善。国有资产的流失是国有资产管理中相当棘手的问题。在国有资产的管理过程中，除了国有资产的自然流失以外，还有一些人为原因导致国有资产的流失。比如，为满足业绩考核要求，通过指使财务人员技术处理财务报表，虚列成本，虚增收入，隐匿大量潜亏：应收账款长期挂账无人追收，或已收回款项挪作他用仍虚挂资产；因选址错误或地质原因等造成在建工程损失不进行账务处理；不定期盘点，账实不符、有账无物现象比比皆是。如2004年12月28日，四川长虹公告称，全额收回公司美国经销商APEX公司所欠账款存在较大困难，公司董事会决定对该项应收账款计提坏账准备。此外，该公司还将对委托南方证券国债投资余额以及存货、短期投资等事项计提相应的减值准备，其中公司打算对委托南方证券国债投资余额计提减值准备涉及资金1.828亿元，这使得其坏账计提总值可能高达30亿元人民币，四川长虹因此将出现上市十年以来的首次亏损，而且是数十亿元的巨额亏损。通过评估环节也可能导致国有资产流失，企业作为委托方要求中介机构进行目的性评估，转让时，低评国有资产，贱卖给其他企业。如2010年，南昌化工原料厂在不签署产权交易合同的情况下，将企业出售给国外某大型企业，造成国有资产的严重流失。收购时，高评非国有资产，高价收购。如重庆某国有企业收购非国有企业，因民营企业故意欺骗，加之中介机构失职，未按评估准则进行盘点，收购完成后，发现仓库中仅门口处堆放少量实物，上亿元的货物根本不存在，损失惨重。

（五）法人治理结构有待进一步优化。国有独资企业集团中，董事会、监事会、经理层制衡机制有待加强，法人治理结构不够完善。从董事会人员构成上，大部分由企业集团人员构成，外部董事、独立董事占比较少，且大多数外部董事从高校聘请，理论功底深厚，但对企业实际情况及国资监管政策并不十分熟悉，因此，董事会决策仍存在内部人控制现象。部分省市国有企业监事会实行了外派内设后，监事长、监事的薪酬均由企业支付，却出现了监督检查报告反映企业存在的问题泛泛而谈、轻描淡写，而对企业需政府支持的事项却占用大量篇幅、大书特书的现象，监督职能未能充分发挥。经理层中部分人员也是董事会成员，既是决策者又是执行者，并均通过行政任免，带有明显的地域或部门特征，没有做到市场化、职业化、专业化，无法调动其积极性。

（六）国资监管法律法规系统不完善。目前，我国关于国有资产管理和监督的立法不全面，多数国有资产管理和监督纠纷在实体上是依照《公司法》、《证券法》以及国务院制定的《企业国有资产管理暂行条例》，程序上则多依照《行政诉讼法》以及相关行政类案件程序法规来处理。法律法规系统的不完善，直接导致国有资产的监督不力。不法分子利用“法律空白”，侵吞国有资产谋取私利的现象屡见不鲜。

（七）信息不对称，国资监管乏力。虽然部分省市已经建立国有企业重大投资决策失误责任追究制度和资产损失责任追究制度，但因操作性不强或执行不严，国有企业为了追逐更大利益的赌博式投机行为就不会是偶然的个别现象，从而会导致风险的加大，给整个企业带来损失。由于信息不对称，投资、并购、股权转让等行为审批反而成为企业的挡箭牌，可行性研究报告成了“可批报告”，甚至出现企业报送改制方案与实际操作方案不一致的现象；随着金融业的飞速发展，很多国有企业为追求短期效益，以使国有资产能够迅速增值，在既无专业人才又无风险防范措施的情况下，投资股市、金融衍生品等高风险行业，埋下国有资产流失的隐患。比如众所周知的中航油事件，中国航油新加坡公司无视国家禁令进行违规操作，加之期货交易量远远超过了现货交易量，投机行为造成了5.54亿美元的巨额亏损。

三、进一步完善国资管理体制与监督机制之对策

（一）加强管理，明晰产权关系。一是将产权登记作为工商登记的前置条件，与工商管理部门联动，凡是未进行产权登记的不得办理工商登记相关手续，做到应登必登。二是加快产权管理信息化建设步伐，建立企业国有产权交易信息监测系统、上市公司国有股权管理信息系统、产权登记管理信息系统、资产评估管理信息系统等，通过在线监测，督促企业规范、及时登记，实现产权登记全覆盖，充分发挥产权登记“监视器”功能。三是规范企业投资行为，原则上不同意企业通过母子交叉入股方式设立新公司，确保产权清晰。四是对存在产权纠纷事项进行产权界定，对历史形成的代持股现象予以纠正。

（二）调整结构，提高国有资本的营运效益。按照“有所为有所不为”、“有进有退”双向选择的原则，完善国有资本退出机制，对国有经济布局进行规划、重组与优化，进一步突出和精干主业，推动国有资本从低效、无效、非主业领域退出，向重点行业集中，向优势领域集中，向产业链高端集中，向战略性产业集中。同时，通过资本运作和资产置换来盘活国有资本，增强国有资本的流动性和企业的现金流量，把国有企业中僵化、不能流动的国有资本变为可实现的现金流和资本流，使人才、资本、技术等生产要素由“闲置”向“短缺”转移，提高国有资本的营运效益，实现国有资本保值增值。

（三）大胆放权，完善法人治理结构。大胆放权，不仅仅包括经营权上的放权，还包括对社会资本的放权，使得社会资本流入国有企业的门槛更低。一方面，划分国资委与国有资本运营公司的职能，赋予企业更多的自主权，推动国资委监管方式由资产管理为主向以资本管理为主转变，形成以资本为纽带、以章程为依据的国有资产出资人监管体系，按照资本行权履责，强化企业市场主体地位。打造更加专业化、职业化的董事、监事和经理层队伍，增加外部董事的比例，增加出资人派出董事、监事的比例，开展市场化选聘经理层试点，探索更加市场化的经营机制，充分调动和发挥董事会、监事会、经理层的作用，形成有效制衡的治理机制。另一方面，积极发展混合所有制经济，使上市成为发展混合所有制经济的重要途径，同时，积极引入各类资本参与国企改制重组，向各类资本开放重点项目投资，促进国有资本与非国有资本相互融合、交叉持股、共同发展。

（四）加强监管，构建多层次监督体系。形成监督合力，增强监督实效。一是赋予监事会办事处监督检查权力，对集团内设监事会、审计部门可进行抽查及对企业进行延伸检查，同时可列席企业董事会，进一步加强对企业的监管；二是除集中检查、专项检查等定期检查外，还应加大企业日常监督力度，将检查中发现的问题及时督促企业整改并与企业负责人薪酬考核挂钩；三是加大纪检监察部门的跟踪、监察力度，防止国有资产流失；四是充分发挥中介机构及审计部门的作用，加强企业年报审计、经济责任审计，并明确重点审计内容，将审计结果严格运用于企业负责人风险金兑现及薪酬发放之中。

（五）清理文件，完善法律法规监督机制。一是应当不断总结国有资产管理与监督过程中的经验，清理与现行环境不相符合的规章制度，针对所遇到的新情况、新问题修订、出台相应的法律法规，并形成科学、和谐、统一的法律法规体系。二是针对现行监管制度中的“空白”、“真空”地带，及时制定相应法律法规，防止被钻空子。三是应当在法律法规或者司法监督程序中引入听证会制度，以确保司法规定与国资管理相关规定相吻合，防止通过司法程序导致国有资产流失。2003年，河南省洛阳市在关于国有资产处置方面引入了群众听证制度，该制度不仅在一定程度上发挥了群众的监督权利，还在很大程度上规范了国有资产的处置程序，在一定程度上避免了违规操作。

（六）加大考核，建立责任追究制度。完善薪酬分配机制，建立更加科学的考核指标体系，进一步完善重大投资决策失误责任追究制度和资产损失责任追究制度，关键是提高执行力，防止出现委托代理机制下的短期行为，防止代理者做出损害企业长远发展利益的行为，或追逐高收益的投机行为，或为了个别利益损害企业利益的行为，给整个企业带来风险和损失。

总之，加强国资管理和监督对国家构建和谐社会以及国家稳定发展都有着重要的意义。只有通过政府、企业以及社会群众的共同努力，才能使国有资产管理与监督机制更加完善，保护人民和国家的利益。