浅谈我国地方债问题

张晓颖

【摘 要】2014年中央经济工作会议明确指出防控债务风险是明年经济工作的主要任务之一，地方债风险问题已经引起了人们的强烈关注。当前我国的地方债问题呈现出规模大、增速快，总体风险可控但阶段性问题突出，过多依赖土地出让金等特征。本文在介绍了我国地方债现状的基础上，从体制、管理和历史政策三方面着重分析了地方债务的成因，并提出了继续深化体制改革、创新官员激励制度和加强地方政府投资融资管理的政策建议。

【关键词】地方债；财政体制；融资管理

一、引言

2008年，全球陷入经济危机，为促进中国经济快速复苏，国家推行积极财政政策。2009年、2010年两年中央每年代发2000亿元地方债，并列入省级预算，打破了中央对地方政府举债保持16年的禁令。地方政府运用资本进行大规模的经济建设，但是，受到地方财力不足的限制，地方政府纷纷通过发行债券以外的形式举借地方政府债务，导致地方债务水平迅速增长。2014年中央经济工作会议上，明确指出2014年经济工作的主要任务包括着力防控债务风险。要求“要把控制和化解地方债务风险作为经济工作的重要任务，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。”可见，地方债问题已经成为影响我国经济社会发展的热点问题。下面，本文将通过介绍地方债的现状来分析其形成的原因，并提出相应的政策建议。

二、地方债的现状

我国的地方政府性债务问题不是近期才出现，而是由来已久，经过多年累积而成的。在促进地方政府经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面地方债的确发挥着积极作用。但是，也要看到，近年来持续疯涨的债务无论是从规模上还是性质上都已经远离了其正常属性，朝着更加不可控制的方向迈进。如果不加以及时解决，地方债问题会愈演愈烈。仅就当前情况来看，我国地方债问题整体上呈现出规模大、增速快，总体风险可控但阶段性问题突出，过多依赖土地出让金等特点。

首先，我国地方债务面临规模大，增速快的巨大挑战。下表是2010年底及2013年6月各级政府负有偿还责任的债务规模及债务增长率。从结果中可以看出，我国地方政府性债务规模大，增长过快，并且底层政府的债务问题更加严重。市级与县乡级政府债务规模几乎是省级的两倍，并且其增加速度也比省级快，尤其是县乡级政府，其增长速度已经接近100%。

其次，我国地方债风险总体可控，各项指标没有超过国际警戒线水平，但是阶段性风险突出。2013年12月的全国政府性债务审计结果显示，全国政府性债务各种风险指标，即负债率、政府外债与GDP的比例、债务率与逾期债务率都在标准范围内，风险基本可控。其中，截止到2012年底，全国政府性负债率达到39.43%，低于国际通用标准的60%；政府外债与GDP的比例只有0.91%，远远低于国际通过标准的20%；债务率、逾期债务率分别达到113.41%、5.38%，都属于国际参考值范围内。但是，从阶段性状况看，我国的地方债问题并不容乐观，2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。超过81%的地方债在2017年底前到期，近22%的地方债今年到期，可见，未来几年地方政府还债压力很大。

最后，地方债对于土地出让金的依赖程度很高。2013年12月全国政府性债务审计结果表明截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。近40%的债务依赖土地出让收入，直接加快了土地出让速度，也使得我国的土地财政问题愈加突出。但是土地是一种不可再生资源，土地出让收入是一次性税源，并不能维持地方财政的可持续性，地方债务仍然存在着风险。

三、地方债的成因

由此可见，虽然我国的地方债总体可控，但债务规模大、增速快，阶段性风险突出，再加上过度依赖土地出让金的特征使得地方债的风险不断加大，地方债的问题已是十分突出。造成地方债问题日益突显的原因很多，本文主要从体制、管理和历史政策三方面来分析地方政府债台高筑的原因。

1.体制性原因

（1）财政体制原因

其一，我国财政体制缺少适合的地方税制体系基础。在现在的税制体系下，地方政府主要通过“土地”级差收益让度竞争来进行税收竞争，进而进行地方投资竞争。地方政府的投资竞争使借债规模远远超过其借债能力，加剧了地方债务的风险。我国的财政制度是以分税制为基础的，地方税制体系不合理将会导致财政体制不合理。其二，我国缺乏更为合理的转移支付体制。中央转移支付的来源是一般税。一般税由增值税和营业税构成。营业税全部交给地方，增值税是共享税，中央收75%，地方留25%，限制了转移支付的数量。并且，我国一般转移支付不平衡，需要大量专项转移支付帮助财政能力差的地区，不仅不能从根本上解决问题，还会造成恶性循环。其三，中央与地方政府的事权与财力不统一。地方政府需要为本地区的人民提供基础建设、社会保障、教育、医疗卫生等公共服务。但是，在分税制不变，营改增的条件下，地方财力不足，地方政府通过借债来弥补财政缺口，提供基本公共服务、建设基本设施，导致地方债务风险加剧。

（2）官员激励制度

长期以来，GDP一直都是我国政府官员政绩考核的重要指标。官员为了升迁，以GDP为执政理念，片面追求增长速度，使得地方政府大量投资建设大型工业项目和基础设施项目，向银行等金融机构大规模举债，积极组建地方融资平台，进行投资建设，直接导致地方官员的借债规模早已超过了借债能力，大搞形象工程，急功近利，盲目举债，为了尽多筹集资金，不惜提高贷款利率。这种恶性循环是地方债务风险加大的主要原因之一。

2.管理原因

（1）融资渠道管理不合理

目前，地方政府一般从以下五个渠道融资：国内政策性借款、国外长期借款、在外资本市场上发行债券以图吸收国外民间资本、为某项大型基础设施建设项目进行社会集资和由投融资公司等中间机构或直接向商业银行贷款，政府直接或间接担保。其中前三个需要得到中央的许可才能运行，而后两个缺乏严格的监管制度，却是地方政府融资的主要渠道，导致地方举债过度。

（2）监管制度不规范，风险控制体系未形成

地方政府盲目举债，对债务的整体情况把握不准，缺少科学规划。风险控制体系尚未形成，缺少偿还机制和决策失误的责任追究机制，也没有出台与举债规模、程序等相应的规章制度。债务管理体系条块分割，权力分散。债务转让和交易不透明，没有相应的举债信息披露和监督机制。信贷体系不完善，政府与银行有密切关系，政府即使不按时还钱也可以借到钱，扰乱了银行的信贷程序，助长了地方政府债务规模的扩大。

3.历史政策原因

（1）历史原因

目前是我国经济体制变革转轨的时期，在这种转变过程中也伴随着风险，并且计划经济体制下积累的风险也依然存在。比如，有的地方财政不从实际出发，大量举债投资于基础设施、公共服务、社会保障等事业建设，不顾地方政府的财力约束；重复建设，投资浪费，弄虚作假，只搞形象工程，不注重经济的长期可持续发展，只看眼前利益。

（2）政策性原因

现在，国际竞争日益激烈，经济环境瞬息万变；国内正处于经济转轨过程，不可预测因素处处存在，在这种不稳定的经济环境下，国家的一些政策性原因加重了地方政府的债务负担。比如，汇率风险、贫困地区政府提供公共服务所举债务、九年义务教育改革造成的基层财政债务等。一些政策性的不确定因素增加地方债务风险。

四、地方债防范建议

现阶段，我国地方债务规模大，结构复杂，管理不完善。但是，我们在看到地方债务消极影响的同时，也要接受地方债的产生和发展，同时认识到地方债的积极作用，善于合理利用地方债。在保证地方财政可持续性的基础上，完善财政体制，加强地方债管理，防范地方债风险，最大化地方债对于经济增长的促进作用。基于上面的分析，针对我国管理体制不完善的现状，在债务管理过程中，提出以下几点政策建议：

1.创建合理的债务风险评价体系

建立正确、合理、科学的债务风险评价体系不仅可以帮助地方政府清晰地认识到当地债务问题的严重程度，还可以通过体系指标反映影响债务风险的因素，有利于政府集中力量消除这些因素的不利影响。所以，在应对地方债务问题之前，需要先评价地方政府的债务风险等级，考虑各地经济政治情况，在管理地方债务过程中，按照实际情况区别对待，不能违反客观规律以同一标准要求各省市控制债务规模。

2.继续深化财政体制改革

首先要解决中央与地方政府事权与财力不统一的问题。中央与地方需要合理划分收入。按照效率、适应、恰当的原则完善地方税体系。扩大房产税的征收范围，继续深化资源税改革，增加消费税范围，扩大其它税源，促进第三产业发展以提高营业税等，做到合理划分中央与地方收入。并在中央与地方收入划分的基础上，合理划分支出责任。根据巴斯特布尔理论，全国受益的，在全国范围内实施的，技术难、投资大、协调难的项目由中央承担；地区受益的，在地区范围内实施的，难度小、投资小、协调易的项目由地方政府承担。比如，外交、国防、国际事务、国际性铁路、航空运输等由中央承担，地域性铁路、公园、基础设施建设等由当地政府提供。其次要完善中央与地方政府间的转移支付制度。转移支付制度是在分税制基础上减少地区差异，提供公共服务的重要手段。为了提高西部地区经济发展水平，缩小东西部公共服务和社会保障的差距，西部地方政府大力举债，严重危害到了地方财政的可持续性。完善转移支付制度，增加对于西部发展缓慢地区的支付力度，有利于加快西部地区发展速度，也可以降低地方债务风险。

3.创新官员激励制度

以GDP为官员政绩考核的重点是催促地方债规模迅速扩大的主要原因之一。首先，要建立科学合理的官员政绩考核评价体系。结合当地综合发展水平重点考虑官员对于资金的利用率水平，而不是单纯地追求GDP的增长速度。其次，要加大监督官员管理、利用资金能力的力度。利用债务风险评价体系评判官员对于债务风险的管理能力，对于超过警戒线的官员给予批评处分。综合评价官员利用资金过程的健康合理性，如融资渠道的透明性、使用资金的合理性等。通过公共问卷、公共媒体等方式考察官员管理利用资金的效率。充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用。

4.加强地方政府投资融资管理

提高融资渠道的透明性，减少不合理隐性债务，加强融资平台建设，扩宽融资渠道。完善金融市场体制，建立健康的金融市场秩序。中国的金融市场发展情况明显落后于发达国家，并且市场发展结构不合理：债券市场落后于股票市场，企业债券落后于政府债券，地方政府债券落后于中央政府债券。逐步开放地方债券的发行，完善债券以及金融市场，可以明显提高资金的利用率，降低地方债务风险，更好地配合产品市场的发展。

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