关于中国“失业率”问题的几点思考

2014-12-23李晓乐

中国经贸 2014年19期

【摘要】失业率作为指引一国宏观经济调控方向的重要指标之一，其准确性和真实性备受各国专家学者的关注。根据人力资源和社会保障部最新统计，2013年中国城镇登记失业率为4.1%，连续四年保持不变，一直处于较低的稳定状态。但中国目前仍然缺乏一个可用于国际比较的调查失业率。一直以来，我国官方公布的失业率统计数据受到多方质疑。本文以国家统计局对失业的定义为依据，探讨了失业率的含义和界定失业的难度，讨论了中国现行失业统计体系存在的问题，最后进一步探究中国的真实失业率。

【关键词】失业；城镇登记失业率；统计口径；真实失业率

一、前言

中国目前面临着沉重而长期的失业问题。2000年以来，城镇登记失业人数仍不断攀升，从2000年的595万人上升到2012年的917万人。如何扩大就业已经成为关系我国改革发展大局，关系人民生活水平提高和社会稳定的重大现实问题。就业是民生之本，促进就业是安国之策。两会期间，在网民搜索最多的话题调查中，就业问题排名榜首。十八届三中全会通过的《决定》中明确提出“健全促进创业体制机制，完善就业失业监控统计制度”。这表明，日益严重的城镇失业问题已经引起国家和广大人民的高度重视。

然而，目前中国真实的失业状况有待进一步探究。这主要是因为中国始终缺乏一个能够与国际接轨的失业率统计数据。目前，国际上通行的失业指标主要有两种，即登记失业率和调查失业率。而我国官方公布的失业率数据是城镇登记失业率。例如，在2010年，德国失业率为7.1%，法国失业率达9.4%，美国失业率更高达9.6%，相比之下，2011年中国失业率只有4.1%。但由于中国与其他国家的统计方法存在明显差异，中国的城镇登记失业率与这些国家的失业率并不具有可比性。这些国家的失业率是遵循国际上通行的失业标准进行抽样调查得到的一种调查失业率。而中国的城镇登记失业率是我国劳动部门通过失业登记得到的一种登记失业率。由于登记失业率存在种种缺陷，失真性较大，因而很难反映中国真实的失业现状。

要行之有效地促进就业和控制失业，就必须充分了解我国目前真实的就业和失业状况，低估或高估失业率都可能导致政策失当。因此，规范失业率统计方法，建立起与国际接轨的失业率数据迫在眉睫。

二、失业的定义

由于失业现象普遍存在于各个国家的经济发展过程中，而各个国家的实际情况又各不相同，因此很难找到一个国际通行的定义失业的标准。为了便于国际比较，国际劳工组织（ILO）为测度失业制订了一系列的标准供世界各国参考。目前，大多数国家均根据国际劳工组织的标准对本国失业情况进行统计。

在中国，国家统计局也为失业的定义提出一系列详细的参考标准。根据国家统计局的标准，在一定年龄范围内的人可以归入以下三种状态之一：就业人员，失业人员，非劳动力人口。其中就业人员和失业人员统称为劳动力人口。所谓劳动力人口即是国际劳工组织定义的15岁及以上的经济活动人口，指在报告期能提供商品生产和服务的人员，包括就业和失业人员。就业人员是指在一定年龄以上，在特定时期内（一星期或一天）的有酬从业人员（包括正在工作的人和有工作岗位但目前不工作的人）和自营就业者（包括正在工作的人和拥有企业和不工作的人）。失业人员是指在报告期内，适龄劳动人口中的失业者，主要分为：（1）没有工作；（2）目前有工作能力；（3）正在寻找工作。

宏观经济学通常将失业分为三种类型：摩擦性失业，结构性失业，周期性失业。其中摩擦性失业不可避免，属于过渡性或短期性的。周期性失业伴随着经济周期中的衰退与萧条，是由需求下降造成的。中国目前面临的最严重的失业问题就是结构性失业，结构性失业是指劳动力供给和需求不匹配造成的失业，表现为既有失业，又有职位空缺，且是长期性的。因此结构性失业被认为是一种严重的经济问题。

三、失业率的含义和界定失业的难度

目前世界上没有一个被所有人都认可的失业率定义。根据国家统计局对失业率的定义：失业率是参考期内（一般是特定的一天或一周）特定分组的失业人数和同一时间该组就业、失业人数之和相比得出的，反映了失业的严重程度。

目前，国际上通行的衡量失业的指标主要有两种，即登记失业率和调查失业率。这两种指标在统计方法及统计范围上都不相同。目前世界上大多数国家采用调查失业率作为官方公布的失业率。然而，中国国家统计局发布的官方失业率数据是城镇登记失业率。城镇登记失业率是指城镇登记失业人员与城镇单位就业人员（扣除使用的农村劳动力、聘用的离退休人员、港澳台及外方人员）、城镇单位中的不在岗职工、城镇私营业主、个体户主、城镇私营企业及个体就业人员、城镇登记失业人员之和的比。其中城镇登记失业人员是指有非农业户口，在一定的劳动年龄内（16周岁至退休年龄），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地劳动保障部门进行失业登记的人员。而调查失业率是将全社会经济活动人口作为统计对象，只要符合ILO对失业人员的定义，都应纳入调查范围，并定期对住户进行抽样调查得来的失业数据。相比之下，调查失业率比登记失业率的可信度更高。

由于世界各国对失业的定义有所差别，使得比较不同国家失业率时存在很大困难。这些困难主要体现在对失业人员的界定上。

1.根据国家统计局提供的失业标准，失业人员应该积极地寻找工作，而积极地寻找工作又体现在如下方面：（1）在公共或私人职业介绍所登记；（2）向雇主提供就业申请；（3）在工地、农场、工厂大门外、市场或其他聚集地寻找工作；（4）通过报纸攀登广告或应聘；（5）寻求亲友帮助就业；（6）寻找土地、厂房、机器或设备自己创业；（7）筹备资金；（8）申请许可证和执照等。然而，如何理解积极地寻找工作，用什么标准划分一个人正在积极地还是不那么积极地（或消极地）寻找工作，无法准确地划清界限。

2.目前有工作能力。但对“能力”的测量一直是含糊不清的。例如，暂时生病、或正在休假的的劳动者及无报酬的家务劳动者是否该归入失业人员，每个国家对其划分也各不相同。

四、中国现行失业统计体系存在的问题

失业统计是国家促进充分就业、保障民生的一项基础工作。如果失业统计方法不当，不仅会导致得到的失业率数据失真，使其不能真实反映经济发展的真实面貌，还会对经济发展、社会稳定产生消极影响。因此我们应该正视中国现行失业统计指标存在的问题，并努力完善失业统计方法。

城镇登记失业率一直以来受到外界广泛的质疑。例如，2000年第五次人口普查得到的失业率为8.27%，而国家公布的城镇登记失业率仅为3.1%。

1.调查方法不科学，失业统计口径过窄

中国对失业的调查主要是通过到城镇失业救济部门搜寻求职登记的失业人员的信息，把在失业救济部门登记的失业人员数量作分子，再把该数据与城镇就业人员数量相加作分母，其比值即是城镇登记失业率。这种简单、缺乏科学依据的调查方法一直饱受热议。一方面，分子中只包括已经登记的失业人员，而把未登记的失业人员排除在外；另一方面，只计算城镇人口，农业户口没有考虑在内；还有许多细节的问题均未考虑到失业率的计算中来，使得通过这种调查方法得到的失业率精确度不高，失真的可能性很大，也很难反映中国一定时期内真实的失业状况。

我国采用单一的统计口径，国家官方公布的失业率指标只有“城镇登记失业率”。而这一单一的失业统计口径得到的失业人数与现实中实际的失业人员的数目相差很大。2003-2012年间，城镇登记失业率一直保持在4.0%～4.3%范围内。（参见图1）

但一些社会团体、专家学者通过调查得到的失业率数据远高于国家统计局发布的官方失业率数据，差距之大使我们不知道该相信哪一个，也促使我们反省中国失业调查方法的科学性及统计口径的缺陷。

2.失业人员界定狭隘

（1）城镇登记失业率仅包括那些到就业服务机构登记的无工作人员，而没有去登记的失业人员被排除在失业者队伍以外。显然，这使得城镇的失业状况被很大程度地低估。那些想要自主创业的暂无工作也没有去登记的人员被排除在外，而当今社会，寻求自主创业的人越来越多，这使得城镇登记失业率的可信度不断降低。

（2）统计指标未覆盖农村失业人口。根据国家统计局对城镇登记失业人员的定义，失业的统计对象仅限于城镇居民，农业户口人员即使处于无工作状态，也不被列入城镇登记失业人员的队伍。但我国是农业大国，根据2010年人口普查资料，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，农村人口为67415万人，占50.32%。加之近些年农村改革的深化，出现大批农村剩余劳动力涌入劳动力市场。根据中国人力资源和社会保障部的统计数据，2013年四季度被调查的10村500村中在外务工人数达272300人，同比增长1300人。可见，农村人口占比一半以上的中国，在统计失业率时却不考虑农村失业人口是极其不合理的。

（3）年龄限制狭窄。我国对失业人员的界定在年龄上既有上限又有下限，只包括16周岁及以上至法定退休年龄内的无工作人员。而我国现行职工退休年龄为男60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁。然而我国的实际情况是存在相当大的一部分人超过了年龄上限但仍具有工作能力，且正在积极地寻找工作。这一部分人没有被记入失业人员内，这使得统计指标覆盖不全。但2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出研究制定渐进式延迟退休政策。预计在未来十年，年龄下限会在一定程度上拓宽。

（4）不包含隐性失业人员。如由于企业兼并、破产、裁员等原因而出现的下岗人员被排除在统计范围外。“下岗”的含义是：职工离开原工作单位，但其劳动关系仍保留在原单位，即“停薪留职”。参考国家统计局对失业人员的定义，下岗职工完全符合定义为失业人员的三个条件：没有工作；目前有工作能力；正在寻找工作。因此，统计指标未覆盖下岗职工会导致数据偏离真实值，进而相关部门在根据数据制定有关下岗职工再就业政策时可能出现失误。

3.数据时效性差

（1）登记失业率记录的是过去而不是当前的状态。如果失业登记人员在有关失业救济部门登记之后实现再就业，却没有在登记失业人员中排除。这就使得失业率数据不能完全反映当前真实的失业状况。根据中国人力资源和社会保障部的最新统计，2013年全国失业人员再就业人数达556人，同比增长14万人。可见登记人员中实现再就业的人数占很大一部分比例，而且逐年增长。这促使我们进一步思考改革登记失业率的重要性。

（2）在我国，人口普查数据也成为了解我国就业和失业状况的一个重要窗口。然而，人口普查每十年进行一次，这使得人口普查得出的调查失业率也存在时效性差的问题。

4.城镇登记失业率被操纵的可能性很大

根据奥肯定律：失业率每高于自然失业率1个百分点，实际GDP将低于潜在GDP2个百分点。根据国家统计局每年公布的城镇登记失业率数据，2007-2009年间，我国城镇登记失业率连续上升三年，分别为4.0%、4.2%、4.3%。这与2008年爆发的全球金融危机密切相关。同时对应的GDP增长逐年下降，分别为14.2%、9.6%、9.2%。通过对比数值，2007年到2008年间，GDP增幅下降4.6%，而失业率只上升0.2%，这远远偏离奥肯定律。三年间官方公布的城镇登记失业率只上升了0.3%，使人不得不怀疑该数据的可靠性。同期美国，根据2013国际统计年鉴公布的数据，在金融危机爆发之前的2005年，美国失业率仅有5.1%，这一指标在2008年上升为5.8%，然而到2009年增长为9.3%（参见上页右下图2）。

纵观世界各国的失业率变动，向中国这样失业率在十几年间基本保持不变的状况还很少见。不管政府基于什么目的，安抚民心也好、稳定社会也罢，都不应该隐蔽真实的失业率数据。这样做反而会使政府的公信度降低。

五、中国真实失业率究竟有多高？

2013年9月9日国务院总理李克强在英国《金融时报》发表署名文章《中国将给世界传递持续发展的讯息》中首次公开调查失业率5.0%。实际上，自1996年开始，国家统计局就开始进行有关劳动力的抽样调查。该调查每三年进行一次，第二季度和第四季度的调查仅在城镇进行，而第三季度的调查在全国范围（除香港、澳门和台湾以外）。这一调查采用了国际劳工组织建议的就业概念，把就业者定义为16岁及以上有劳动能力、在调查周内从事一个小时以上社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的人员。这一调查完全可以得到与国际接轨的调查失业率数据，但由于多种原因，半年、月度的调查失业率数据只报送国家发改委人社部等国务院相关部门内部使用，迟迟未向公众发布。

中国城镇失业率固然能在一定程度上反映我国城镇劳动力的使用情况，通过纵向比较，也能看出我国历年失业状况的变化趋势。但它毕竟不是通过正规调查得出的结果，因此不能与世界其他国家的失业率进行比较。但是在我国，每十年进行一次的人口普查为全面系统地了解我国真实的就业与失业状况提供了更可靠的依据。由人口普查得来的失业率数据毕竟在大原则上遵循了国际劳工组织的标准，因此比城镇登记失业率更能反映中国真实的失业状况。换句话说，人口普查的失业率应该是最接近中国真实失业率的一个指标，同时也是可以与其他国家进行横向比较的有效失业率数据。

中国开始公布调查失业率的确是一个好兆头，但5%这个仅与城镇调查失业率相差不到1%的调查失业率数据也不得不让人怀疑其真实性。目前，有许多学术研究机构对我国真实失业率进行深入探究，通过不同于城镇登记失业率的调查方式，做出了相应的民间失业统计。例如，根据2000年第五次人口普查资料，城镇失业率为8.27%；2009年社科院发布的《社会蓝皮书》中的调查显示：城镇调查失业率为9.6%；相比城镇登记失业率，通过调查的方法得出的失业率数据，应该更接近中国真实的失业率水平，也能更准确地反映我国劳动力市场的真实状况。2012年12月9日，西南财经大学中国家庭金融调查于研究中心发布的《中国城镇失业报告》中显示：2011年及2012年6月的城镇失业率分别为8.00%和8.05%（详细参见图3、图4）；2013年北京大学中国家庭动态跟踪调查项目发布的《中国民生发展报告》显示：若计入无法找到合适的工作而最终放弃求职的人群，失业率将达到9.2%，这是国家统计局公布的4.1%的城镇失业率的两倍还多。

六、结束语

针对我国城镇登记失业率存在的种种问题，亟需改变我国现行的失业统计制度，逐步在中央及地方建立调查失业率制度，以充分反映中国真实的失业率情况，促进国际间失业率的比较，相互交流、借鉴经验，努力解决我国现阶段面临的严峻的失业问题。

我国辽宁省丹东市自2005年开始在全市范围内开展大规模的离岗失业人员家庭状况入户调查，每年进行一次。这种入户调查方式使地方政府掌握大量的第一手数据和更加全面的失业资料，为各项促进就业政策措施的出台提供了科学的理论依据。同时，促进再就业工作也取得了可喜的成绩：2012年丹东市福民社区基本实现无“零就业家庭”，下岗、失业人员就业率达90%以上。

总而言之，我国应尽快建立失业率调查制度，并定期发布调查失业率。逐步拓宽统计指标，建立下岗职工再就业率、劳动参工率等辅助指标；并建立一套科学的失业监控体系，动态监测失业状况；政府部门应坚持实事求是的原则，做到不遮盖、不隐瞒。进而准确度量我国宏观经济状况，做出正确的决策。

参考文献：

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[2]2013年经济蓝皮书.社会科学文献出版社，2012年

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[4]高鸿业.西方经济学-宏观部分（第五版）.北京：中国人民大学出版社，2010年

[5]国家统计局人口和就业统计司编.2013中国人口和就业统计年鉴.北京：中国统计出版社，2014年

[6]中华人民共和国国家统计局编.2013中国统计年鉴.北京：中国统计出版社，2013年

[7]国务院人口普查办公室、国家统计局人口和就业统计司编.中国2010年人口普查资料.北京：中国统计出版社，2012年

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[10]葛丰.失业统计尚存三大提升空间.中国经济周刊，2013（37）