浅析城投债的风险管理与控制

袁淑平

【摘 要】本文主要分析了城投债形成的机理、发展现状及存在问题，并结合分析就何规范城投债的发行和运行提出了建议和意见。

【关键词】：融资平台；城投债；地方政府债务；风险管理

近年来，我国地方政府融资平台发行的城投债规模呈“井喷式”增长，虽然在一定程度上缓解了建设资金短缺的局面，但最近城投债暴露出来的诸多问题，使得市场极为关注城投债风险，要有效地控制和化解城投债规模快速扩大引起的财政风险、金融风险和社会风险，应从短期和长期两个方面寻找应对之策。

一、形成城投债的因素及作用

1.地方财力与政府资金需要差距较大

在巨大的资金压力下，由于我国地方政府不得发行地方债券，各级地方政府开始寻求各种变通的方式进行融资，相继建立地方政府融资平台来筹措资金，城投债由于其自身的优点逐渐成为地方政府融资平台中的重要组成部分。

2.地方政府直接融资受到法律制约

由于商业银行针对贷款进行事后跟踪检查并制定限制性条款，上市公司受到较为严格的公司治理机制和充分的信息披露制度约束，地方政府在利用城投债筹集资金受到的外部约束较少，在安排资金投向上有更大主动权。

3.地方城市建设资金的需要

在政府一般性工作中，发改委在规范和收紧一般城投债规模时，也会利用平台公司发行企业债支持城市基础设施建设，通过发行企业债券进行政府基础设施项目建设融资。

4.中央政府放松控制

政府鼓励发展债券等直接融资市场，放松对地方政府发行城投债的控制。在这样的政策导向下，国家发改委等主管部门逐步放松对地方企业债发行的控制，加快地方企业债发行步伐、简化企业债发行流程，为地方政府融资平台发行城投债创造了较为宽松的政策环境。

二、城投债发展过程中存在的问题

1.资产整合操作不规范

由于城投在管理上还不是太规范，目前城投债的发行只需接受《企业债券管理条例》等相关法律法规的约束，为了迅速提高城投公司的资产规模，募集所需城市建设所需资金，地方政府会向城投公司注入资产，在这个过程中会存在注入土地等无形资产时估值过高、资产划拨不规范等问题。

2.城投债信用风险凸出

目前由于管理的问题，城投公司的现金流状况和盈利指标都比较偏弱，而且自身的盈利性也不强，导致资金流转出现借新还旧的情形，在信用环境趋紧的情形下偿债压力加大。

3.城投债的发行规模增长过快

由于城投债的准市政债的性质，使得其构成地方隐性债务的一部分。我国已发行的城投债普遍存在本期债券发行规模超过地方政府财政总收入10%以上的情形，城投债的发行规模过大不仅加大了债券的信用风险，也加剧了地方政府债务风险。

4.财政和金融体制存在缺陷

在金融体制方面，我国金融市场具有准财政职能，地方政府通过行政手段干预金融市场的情况较为严重，城投债即是政府通过没有法律依据的融资手段干预资本配置的一种具体形式。

三、城投债当前面临的风险因素

1.财政风险

城投债规模盲目扩张，会诱使地方政府支出增加，并导致债务总额超过实际偿还能力，城投债偿还期限和地方政府融资平台的投资项目期限不匹配、城投公司投资项目盈利能力弱等因素，会进一步加重城投债的偿还压力。

2.信用风险

债券评级虚高较为普遍，迫于生存压力，各家评级机构疲于争夺市场份额，致使声誉机制的约束作用得不到真正贯彻执行，加上我国发债企业受多种因素的影响普遍较为强势，因此在其发展过程中更容易产生利益冲突问题。

3.金融风险

由于城投债主要在银行间市场交易，商业银行仍是最大的风险承担者。如果出现城投债违约事件，对机构投资者尤其是资金量较小的机构投资者的冲击会比较大，并给其背后的个人投资者造成较大损失，影响金融市场稳定。

4.社会风险

如果地方政府因偿还城投债而陷入财政入不敷出，甚至实际破产的局面，地方政府的基本民生支出将难以得到保障，其可能产生的社会风险是不可想象的。

四、控制城投债风险的应对措施

1.建立城投债券等地方政府债务工具的监测体系

建立全国性地方政府债务集中监测机制是一件比较难的工作，将地方政府融资平台借款和城投债进行标示和集中统计监测，以确保其在被监管的环境下加强偿还期限、利率水平、债务规模等关键指标的量化控制。

2.控制城投债的发行规模

应根据各地地方政府的财政收入，同时结合各地政府的综合负债率、债务结构以及城投公司到期偿还债务的情况，控制各地城投公司的发债规模，降低城投债的信用风险和政府债务风险。

3.推动地方政府职能转型

我国地方政府债务不断增长的一个重要原因是没有处理好政府与市场的关系，对经济领域的干预过多，化解地方政府债务风险的一个政策着力点，就是要加快地方政府职能转变步伐，减少对投资领域的直接干预。

参考文献：

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[2]涂盈盈.城投债的发展与风险控制[J].中国金融，2010，7

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