建立我国存款保险制度的法理思考

万瑞

摘 要：存款保险法律制度作为现代金融安全网的重要组成部分，诞生之后在全球得以迅速发展。存款保险法律制度对于维护金融业的安全与稳定，保护存款人的利益，促进银行业的公平竞争，具有重大的价值。中国存款保险法律制度的构建，是中国市场经济发展的必然选择，也是中国银行业结构市场化改革的一项重要制度。随着我国金融体制改革进程的不断深入，金融市场化、国际化进程的加快，加之金融业竞争的加剧和世界性金融危机的不断出现，探索建立适合我国国情的存款保险制度、形成适应市场经济要求的金融稳定机制就成为当前一项重要的任务。

关键词：存款保险；法律属性；法理基础

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）11-0086-03

当前，在市场经济条件下，中国银行业客观存在较大风险，如信用风险、流动性风险、利率风险、外汇风险、贷款决策失误引起的风险、政策风险等。银行的业务风险呈现复杂化的趋势，旧体制下积存的风险与现有体制下新产生的风险并存并交互作用，使银行的风险控制变得更加困难，而且银行风险因素既来自国内，也来自国外，银行风险的波及效应增强。随着金融创新步伐的加快，新的金融工具、新的交易方式的不断引进，金融风险进一步扩大，这些金融工具使金融机构间的区别越来越模糊，而且其业务一般也不再在资产负债表中反映出来，监管当局无从收集到有效数据，使得衡量金融风险的方法的有效性大大降低。竞争加剧促使金融机构采用新产品寻求新利润，但同时也承担了高风险。尤其是一些创新工具和新的业务活动往往更多地趋于投机，由于监管当局不能有效监管，金融机构面临着倒闭风险而令监管当局措手不及。诚然，让市场机制自动发挥优胜劣汰作用，淘汰少量低级银行，将会促进金融体系的高效健康发展。但“质”与“量”的关系表明，当破产银行数量突破某种“临界点”时，就可能危机金融体系乃至宏观经济的稳定。因此，中国应尽早建立存款保险法律制度。

一、存款保险制度的法律属性

（一）存款保险的含义

研究存款保险的法律属性，必须首先明确何谓存款保险法律制度。简单而言，存款保险法律制度是市场经济条件下银行业的一项基础性法律制度安排，具体是指一个国家或地区为了保护存款人的合法权益，维护金融体系的安全稳健运行，依法设立专门的存款保险机构，为吸收公众存款的银行提供存款保险的法律制度。其基本要素包括：存款类金融机构按照规定的标准参加存款保险和交纳保费；建立专门的机构存款保险法律制度的运行；存款保险机构向面临流动性危机的某一家存款类金融机构提供流动性支持，当某一家存款类金融机构倒闭时，由存款保险机构代替其在一定限度内对存款人进行补偿。

存款保险与其他保险合同具有相似性，即以被保险人交纳的一定比例的投保费用，汇集成一笔数量巨大的保险基金，作为保险事故出现时的经济补偿和兑付的保证。存款保险作为保险范畴的一个全新概念，其法律属性到底如何界定，应该从法理上对其进行分析和澄清。这是我们对存款保险法律制度进行研究的前提和理论基础。

（二）存款保险是政策性保险

1.政策性保险的含义。按照保险性质的不同，保险可分为商业保险、社会保险、政策性保险。所谓政策性保险是指国家为促进某一产业的发展，运用财政补贴或政策支持等手段对该领域的保险给予扶持或保护的一种特殊形态的保险类别，它是在政府组织下、干预下开展的为实现特定的政策目标的保险业务[1]。

2.存款保险的特征。存款保险不仅具有保护中小额存款人合法利益的功能，而且对于促进金融机构的成长，增强金融政策的适应能力，保护一国金融制度的稳定起着重要作用。因此，存款保险属于政策性保险，并从其诞生时就具有浓厚的政府背景。此外，存款保险还有以下特征与政策性保险的法律特征相一致：（1）调整规范一致：都不受商业保险法的调整，也与社会保险法律法规没有关系，而是有另行制定的专门性法规加以调整。（2）目的性质一致：其目的都不是牟取商业利益，而是为特定产业的发展而服务。（3）实施方式的强制性一致：在多数情况下，政策性保险的经营主体（保险人）必须接受政府的约束，不能拒绝投保人的投保要求。存款保险的实施也符合这一特点，并且多数国家强制具有吸收存款业务的金融机构参加存款保险，使存款保险带有强制性的特征。

（三）存款保险属于责任保险

1.责任保险的含义。《保险法》第六十五条第四款规定：“责任保险是指以被保险人对第三人依法应付的赔偿责任为保险标的的保险。”本文认为责任保险是指保险人承保被保险人的民事损害赔偿责任的险种，主要有公众责任保险、第三者责任险、产品责任保险、雇主责任保险、职业责任保险等险种。有以下几层含义：首先，责任保险承保的事法定责任，非依法应由被保险人承担的责任，不能成为保险责任。其次，责任保险承担的是民事责任，被保险人依法应承担的刑事责任、行政责任不能成为表现责任[2]。最后，责任保险承保的责任类别是法定的无过失责任或过失责任，被保险人因故意造成他人损害而依法应承担的民事责任不能成为保险责任。

2.存款保险的特征。（1）存款保险的标的是一种责任，是投保金融机构对于存款人的返还本息的责任，这种责任源于双方签订的存储合同。当存款人请求金融机构偿还本息的时候，金融机构应忠实履行其返还义务，如果不为给付或不能给付则产生责任。存款保险制度创设额目的就是当金融机构不履行或不能履行其给付义务时，由存款保险机构代替投保金融机构在一定的限额内向存款人赔付存款本金和利息。（2）存款保险承担的是责任保险中所指的民事责任。具体而言，即合同责任。投保金融机构不能依照法律的规定或约定向存款人支付存款本金和利息，即违约行为发生时，因违约行为发生而产生的违约责任属于民事责任

（四）存款保险属于保证保险

1.保证保险的含义。保证保险是指由商品交易活动中的债务人向保险人投保并交纳保险费，而受益人则是债权人的保险类别，即在保险期间内因债务人实施违法或违约行为而遭受经济损失的，保险人应当向受益人承担保险赔偿责任[3]。

2.存款保险的特征。存款保险由银行作为投保人和被保险人向存款机构投保，并由银行支付保险费。在投保时银行已指定存款人为受益人，将来一旦发生银行不能支付存款的情况，存款保险机构作为保险人将承担向存款人依法支付到期本息的责任。银行作为存储合同的债务人，其向存款保险机构投保的目的是为了保证到期清偿存款人（债权人）的存款。这种保险性质与保证保险并无差异，且具有保证保险的一切特征。因此，存款保险是保证保险的特殊类型。

二、存款保险制度的主要职能

大体上讲，世界各国存款保险机构的主要职能包括以下几个方面：

1.风险防范功能。由于信息不对称的存在，任何理性的存款者由于相信市场传闻而可能发生挤兑，这种个人的理性行为会带来集体的非理性，从而引发挤兑风潮。存款保险制度的存在使得存款人产生存款安全得到保障的心理预期，存款人参与挤兑的心理动机将会大大削弱，必然会极大地增强对银行的信心，由于存款者信心不足带来的危机扩散效应从而得到遏制和缓解。

2.经济补偿、稳定经济和社会职能。由于存款保险机构自身负有对有问题的银行承担保证支付的责任，因此存款保险机构必然会对投保银行的日常经营管理活动进行一定的监督，能及时地从中发现隐患，及时提出建议和警告，使得各投保银行都能稳健经营，这实际上为经济社会增加了一道金融安全网。

3.融资职能。增值是货币资本的本能，存款保险基金当然也不会例外。存款保险对外融资有多种方式：投资于证券如国债等；提供贷款给那些面临清偿能力危机和流动性危机的投保银行；在银行并购中向收购方提供贷款，等等。

4.金融管理。它是指存款保险机构对投保机构的业务活动进行必要的监管，主要包括：对投保机构进行定期和不定期的检查其业务经营状况和财务状况，审查投保存款机构上报的各种统计报表和账目；决定保险费率的水平；审查和批准投保机构的投保申请；对经营不善的投保机构发出警告、勒令停业、进行整顿等。

5.破产处理。一旦投保机构因管理不善等原因而破产，存款保险机构可对其资产进行处理，偿还债务，负责善后事宜，提供了一种有效的金融机构市场退出机制。

三、存款保险制度的法理基础

法所体现的意志背后是各种利益，法律就是对利益的权威性分配。法对社会的控制和调整主要是通过对利益的调控而实现的。李步云先生认为，法的价值是指法这种规范体系（客体）有哪些为人所珍视的性状、属性和作用[4]。一种法律制度有无价值、价值大小，既取决于法律制度的性能，又取决于一定主体的需要以及满足的程度[5]。存款保险法律制度的价值，就是其在银行改革、社会发展之间关系中表现出来的积极意义。

（一）存款保险制度蕴含着“正义”的法律理念

正义本身是个关系范畴，它存在于人与人之间的相互交往之中。“正义”一词的使用由来已久，它一直被视为人类社会的美德和崇高理想。但是，“正义是一张普罗休斯似的脸，变化无常，随时可能呈现不同的形状，并且具有极不相同的面貌”[6]。因此，人类对于正义问题的思考永无止境。许多著名的思想家和法学家强调，正义是法的实质和宗旨，法只能在正义中发现其适当的和具体的内容，也只能在正义中彰显其价值。法是实现正义的手段，法的价值在于实现正义，首先要促进和保障分配的正义。

存款保险制度的基本价值之一，就在于保护存款人的利益，使得其得到应得的合法财产。存款人与银行相比一般处于弱势地位，为了衡平双方地位的不平等，法律给予作为弱势一方的存款者相对更多的保护。在实现存款限额保护的情况下法律给予小额存款者更多的保护，而处于强势地位的大额存款者和机构存款者则承受相对较多的损失。所有这些制度设计无不体现正义的价值理念。同时，通过将正义理念贯穿存款保险的立法宗旨，有助于将法律权利和义务具体化，实现对社会资源、利益和负担的权威性分配，为存款保险制度在法律责任的承担、赔偿标准和数额的确定等方面确立观念上的标注。最后，正义观念的深入人心也为存款保险法律制度的具体实施奠定了很好的社会基础[7]。

（二）存款保险制度顺应了交易活动对“秩序”的迫切需求

秩序的存在是人类一切活动的必要前提，秩序构成了人类理想的要素和社会活动的基本目标。法律是秩序的象征，又是建立和维护秩序的手段[8]。法律总是为一定秩序服务的，任何一种法律都是要追求并保持一定社会的秩序。良好的金融秩序以及由此引致的社会稳定是包括存款保险法在内的银行法的重要价值目标之一。存款保险法律制度的目的就是防范个别银行倒闭引起的恐慌和更大规模的银行业倒闭风潮，维护社会正常的经济秩序和稳定。它用法律的权威性模式界定了存款保险法律关系主体的范围，明确了各方的权利义务和责任。一方面，使得存款保险运行的规则、模式具体化、规范化，杜绝了存款赔付的随意性和任意性，防止了无序状态的发生；另一方面，通过法律规范明确了经济活动主体的权利义务范围，通过法律责任的设定施加不利后果的压力，防止违法行为的发生，从而避免无序状态的出现。

（三）存款保险法律制度还体现了效率与安全的价值目标

庞德认为，法的任务和职能就是通过调整关系和安排行为的各种方式，使其在最小的阻碍和浪费的情况下，给予整个利益方案以最大的效果。追求效率与公平是现代市场经济的应有之义，效率意味着在投入既定的情况下产出尽可能增加，公平则与正义理念有关。博登海指出，安全有助于使人们享有诸如生命、财产、自由和平等以及其他价值的状况稳定化并尽可能地持续下去。追求安全的欲望促使人们寻求公共保护，以抑制对一个人的生命、肢体、名誉和财产的非法侵犯[9]。效力与安全同样是银行法追求的目标。银行法通过以效力为中心的制度改革和建设，为经济主体设定了最有效率的交易模式，尽量减少交易成本，保证人们以最可靠、最安全、最简便的手续，最少的耗费，达到预期经济目标。由于银行体系的脆弱性，即使在最有效的监管体制下，也无法排除出现问题银行的可能性，从而对金融安全造成隐患。存款保险制度通过将个别银行倒闭造成的负面影响降低到最小，降低了银行业风险，维护了银行业安全，兼顾了效力于安全的价值理念。

总之，存款保险制度不仅追求债权人与债务人之间的实际上的公平，也追求债权人之间主要是普通个人存款者与机构存款者之间的偿债公平；不仅追求普通的个人存款者的利益，而且保护社会公共利益；不仅保护债权人和债务人，还保护存款者和整个银行业；不仅追求金融效率，而且保护金融安全和发展，进而维护整个社会的公平和有序。

随着中国金融体制改革的深入，金融机构的经营风险有不断增大的趋势，原来由国家承担的一些风险转移到金融机构本身，某些金融机构面临着倒闭的威胁，采取破产形式的市场退出，正是保证金融服务业市场效率的十分关键的一种机制。实践证明，进行存款保险立法，建立存款保险制度，是减少破产机构的市场退出过程中的震荡效应，避免引发性用危机，维护金融体系稳定的一剂灵丹妙药[10]。

2013年召开的十八届三中全会，将建立存款保险制度列为金融改革的主要项目之一，毫无疑问的肯定了存款保险制度在维护金融稳定和完善我国银行体系的积极作用，它的建立将有助于我国金融体制改革程度的加深，提高我国金融体系应对风险的能力和确保金融秩序的稳定。目前，随着我国金融改革的不断深入进行，金融法制体系得到了完善，监管水平也逐日提高，建立存款保险制度的各项前提条件已基本具备。因此，我们应当借鉴国际上的相关成功经验，结合本国的具体实际，建立适合我国国情的存款保险制度，为我国正在高速发展的金融业保驾护航，打造一张坚韧完善的金融安全网。

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参考文献：

〔1〕陆桂娟.存款保险的经济学分析[J].金融研究，2006（5）：118.

〔2〕李卉.存款保险法律制度国际比较研究[M].大连理工大学出版社，2011.28.

〔3〕贾林青.保险法[M].中国人民大学出版社，2007.281.

〔4〕国家司法考试辅导用书（第1卷）（2007年修订版）[M].中国政法大学出版社，2007.7.

〔5〕〔7〕〔9〕朱明阳.存款保险制度价值目标探析[J].中共成都市委党校学报，2008（1）：55，56，56.

〔6〕张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].法律出版社，1996.571.

〔8〕张文显.法哲学范畴研究[M].中国政法大学出版社，2001.195.

〔10〕刑勇.国际存款保险法律制度研究[M].知识产权出版社，2011.450.

（责任编辑 孙国军）