农村资金互助社的风险防范策略—从苏北四家合作社倒闭说起

樊林峰 王博 王志刚

金融是经济的血脉，起着活跃经济的作用。农村资金互助社是为了解决农村金融类产品供给不足、农民融资难问题而产生的，但是长期以来，农村地区的金融产品供给严重不足，尤其是在四大国有和国有控股商业银行陆续撤离乡镇之后，农村信用社也纷纷走上商业化的改革之路，其商业化经营与农户贷款交易成本过高的矛盾使其出现离农倾向。尽管近几年来国务院和央行三令五申，要求通过小额贷款和联保贷款及拓宽担保渠道等措施增加对农户的资金支持，农户贷款也确有增加，但农户贷款难的趋势并未根本扭转。导致这种现象出现的原因有两点：一是由于国家城乡分割的政策，使得农村的资金单向经由存款流向城市各经济部门;二是由于农村地区居民的融资和还贷能力较弱，农民的居住地分散，建立完整服务网点的经营成本高。如此一来，农民自发形成合作性的融资组织就成了必然选择。

2006年12月，为解决“农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分”等问题，银监会开始在我国中西部六省进行降低农村金融准入市场门槛试点，将资金互助社连同村镇银行和贷款公司三种类型的新型金融机构纳入试点范围。2010年的中央一号文件进一步提出，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社，鼓励资金互助社作为专业合作社的信用合作组织形式之一。国家的这些为农村金融松绑的政策给民间资本的运作提供了一条从“地下”转入“地上”的合法渠道，有了国家法律的承认，新型农民资金互助组织在全国各地纷纷成立。与农村资金互助组织快速发展的事实相比，对这一新兴事物的管理制度以及与之相关的政策管理措施的发展相对滞后。农村资金互助合作社的应运而生，确实解决了部分农户融资不易的难题。尽管这一新兴的“草根”微型金融组织为农村地区的经济发展注入了活力，但是金融类机构的风险是时刻都存在着的，2012年江苏苏北四家农民资金互助社倒闭事件便为合理的评估、预测和防范农村资金互助社的风险敲响了警钟。

鉴于此，本文即以这四家资金互助社倒闭事件为例，分析资金互助社可能存在的风险，并根据具体的情况对风险进行合理的排序，以便于风险的评估、预测与防范。

江苏省连云港市灌南县位于江苏北部，处于四省交界地带，县域总面积1030平方公里，辖11个乡镇，78万人口，是江苏省贫困县。灌南县农户正处在由自给自足的小农生产者向成熟的商品生产经营者发展的初期阶段，农村资金互助社的成立使得农民生产经营活动能够获得金融支持。

2012年10月13日，位于江苏省连云港市灌南县汤沟镇的“兴农农民资金互助合作社”、新安镇的“现代农民资金互助合作社”、张店镇的“便民农民资金互助合作社”和五队乡的“咱们农民资金互助合作社”，这四家农村资金互助社因违规操作而倒闭。据灌南县公安局事后调查显示，上述灌南县四家资金合作社都是江苏龙城集团董事长王明龙在背后策划成立，其利用灌南县当地的四个农民的身份证及户口本注册，并出资设立了这四家合作社，挪用了合作社的1.1亿元存款、涉及2500多名储户。合作社还私自设定了“二次收益”的方案，虚拟假借人，做假账，然后将钱暗地里转入龙城集团，通过龙城集团的再次投放来获取更高的收益，实际是一种非法吸储行为。这四家合作社“高进”更“高出”，合作社存款年利息达15%，贷款年利息高达50%。这样一来，这四家资金互助社沦为了某些企业获取便利融资的工具，使得本应服务于“三农”的资金互助社成了农村资金的“抽水机”，偏离了资金互助社成立的初衷。

负责资金互助社审批工作的灌南县农村工作部仅有的20多人中，无一人有金融背景。在2012年，农村工作部下面有25家资金互助合作社，1万多农户，实际就是无力监管，放任监管。灌南县委农村工作部副部长梁公祝称，在实际工作中很难对农民资金合作社进行有效监管。县委农村工作部是农民资金合作社业务主管和牵头调度单位，此外配合监管的部门有人民银行、金融办、审计局、民政局等单位，都是平级，很难协调在一起，所以大多数时间都是各自为政。这些农民资金互助社由市、县级负责审批的农村工作部的非专业金融机构负责监管，监管质量很难提高。合作社的资金投放数额、方向和风险评估都需要专业的金融知识，而农村的金融人才明显匮乏。灌南县委农村工作部每年也仅仅是对农民资金合作社进行简单的业务培训，每年有一次集中抽查活动，但也仅限于抽查规章制度是否健全等表面问题。

事发不足一周，灌南县政府贴出补偿公告，并组织所在乡镇政府补偿存款。公告称，补偿分三期兑付，2014年10月之前全部退还所剩差额部分。首期拿出4300万元，分级补偿，如5000元以下存款全额补偿;80万元以上存款，先补偿本金的10%，余额在后两期补完。

综上所述，苏北四家农村资金互助社都从增加农村金融类产品供给的互助组织，异化为非法吸储的工具。由于相应的监管缺失和市场配套不完善，而资金互助合作社又是地方批示的一块合法牌照，自然而然，聪明人出钱拿到这块牌照，然后再去赚更多的钱，也就出现了案例中所介绍的高存高贷现象。

由上述的案例可知，苏北四家农村资金互助社倒闭所显示的风险，主要来自于金融机构运行的操作层面风险，即监管风险和内部管理人员的道德风险。但案例只是在局部显示或扩大了这些风险爆发的概率，并不是说农村资金互助社的风险就仅仅局限在这两类。从一般意义上而言，可以根据资金的运作方向对风险进行分类。农村资金互助社的资金先要由加入互助社的社员以存款方式流向互助社，而后再由互助社以贷款的方式流向社员，再接着就是由互助社社员以还贷形式使资金回笼，并对资金的盈利进行分红，如此便形成了资金的循环链条。参与资金循环的有三方势力，一是互助社社员，二是互助社，三是为互助社制定法律规范的政府。这样，风险也可以分为三大类。

其中可以分为三小类：一是社员的信用风险。信用风险是任何金融机构都会面临的一类风险，这类风险随着交易的达成而逐渐演化为互助社社员的道德风险，具体体现在社员的主观赖账行为。不过资金互助社的设计充分考虑了这一风险，因为中国的乡村是一种“熟人社会”，无形中对生活于这个社会中的人形成了监督和约束，进而利用血缘和地缘优势以及各社员间相互熟悉、相互信任且信息对称等因素降低了社员道德风险发生的几率，这也正是农村资金互助社必须在乡镇、行政村范围内设立的原因所在。二是社员的市场波动风险。因为社员贷款主要用于经营农业生产，如此一来，虽然社员贷款的规模小，但同质性强，贷款、还款时间集中，可能导致互助社资金链断裂。此外，农民的收益极易受到环境和农产品价格的影响。一旦农民大面积亏损，就会严重影响互助社资金的循环运作。这一种风险并不是社员主观所为，而是受社员之外的宏观经济以及互助社贷款的特殊性所影响。三是突发事件风险。在农村因为有各种习俗，如果借款社员遇到突发的婚丧嫁娶，则会有一笔大的开支，这样也就影响了其还款能力。

其中可以分为两小类：一是互助社管理者的道德风险。主要指互助社管理者违反信贷规章制度，随意超越权限，发放人情贷款、关系贷款等，造成资金损失，进而无法满足互助社社员的贷款需求，也影响社员资金的分红收益。上文中的苏北四家资金互助社即是因为管理者的道德风险使互助社最终倒闭。二是管理风险。因为金融类业务专业性极强，尤其是资金的投放数额和方向是需要专业人员进行分析和计算的。而现在的农村资金互助社管理成员大多都是本村镇的农民，不具备这种专业的素质，进而也就会影响互助社的收益，最终波及资金循环。

其中也可以分为两小类：一是政府的道德风险。因为政府并不直接参与资金互助社的资金循环过程，而是通过制定法律和规范，间接地影响第一类和第二类风险发生的概率。在农村资金互助社发展不成熟的阶段，政府在许多过程中要给予资金互助社资助，具体表现就是当出现第一类风险中的市场波动风险和突发事件风险时，政府要及时向互助社注入资金，而道德风险的体现就是政府没有按照规定或是没能及时给以资助，以至于资金循环断裂。二是政府的监管风险。主要是政府通过法律建立相应的制度，约束互助社管理者和社员的道德风险。如果没有健全的制度设计，将会产生逆向激励，使整个资金循环过程陷入无序的状态。而且即便有了好的制度设计，如果没有清晰的监管责任划分，同样会发生监管风险。上文的案例所展现的正是监管风险中的监管缺位，因为没有有效的监管，即便有监管也是一种形式上的、非专业的监管，最终使互助社的管理者放纵自己的行为。

在目前由于农村资金互助社的经营范围仅限于乡（镇）、行政村，基本属于传统的“熟人社会”所涵盖的范围之内，再加上农业保险以及某些农产品的期权期货市场，降低了市场波动风险，所以第一类还贷风险在目前条件下发生的概率较其他两类风险更低。政府的操作管理风险主要体现在监管风险，没有合格的监管队伍和健全的法律规范，将会增大互助社管理者的道德风险，所以政府的操作管理风险会引致或逆向激励互助社管理者发生道德风险。同样由于在互助社的经营管理内部缺乏专业队伍，也易于发生互助社管理者的管理风险。综上所述，可以将上文中的三类风险按发生的概率由大到小排列为：互助社管理者的运作管理风险、政府的操作管理风险、社员的还贷风险。

上述的风险排序并不是绝对的，而是基于本文的案例和现阶段的农村资金互助社发展水平而言的。如果经济发展到一定水平，而且互助社的范围得以扩大，互助社管理者队伍的素质以及监管队伍能够得以完善，发生概率最大的就应该是社员的还款风险，其次是政府的操作管理风险，最后才是互助社管理者的运作管理风险。而且政府的操作风险也将更多体现在道德风险上。

立足于现阶段的风险特点，并着眼于建立长久可持续的农村资金互助社，本文特提出以下四点风险防范策略。

一方面要培养专业的金融管理人员，增强互助社的盈利能力，以更好地服务于“三农”，以此降低互助社管理者的管理风险发生的几率。另一方面也要建立完整的责任追究机制，通过法律手段约束和惩罚互助社管理者的不法行为，以降低互助社管理者发生道德风险的概率。现阶段，要严格控制资金互助社的规模，合理安排存贷款比例，不能盲目扩大资金规模以及互助社所囊括的区域范围，只有这样现阶段的风险才是可控的。否则，轻易变动规模后，一旦突发风险影响的范围较大，或者互助社涵盖的区域范围过大，就会跃出“熟人社会”的范畴，不利于社员还贷风险的控制。此外，为确保互助资金能够回归本源，应对资金用途进行限定。同时为了防止资金链循环的断裂，管理者也可以探索新的存贷模式，拓宽资金渠道，满足社员对资金的需求。

一方面政府要讲信誉，减少发生道德风险的可能，其制定的政策尤其是对农村资金互助社的优惠和补助政策，要保持一定的连续性和稳定性，使人们能够形成稳定而合理的预期。另一方面也是本文的案例所显示的极为紧迫的政府监管风险，对此要从以下三个方面入手：一是监管行为要整合多方力量形成合力，明确监管责任。案例中的灌南县农村资金互助社就因为多方监管而没有明确责任、整合监管力量，最终使监管沦为形式。二是要明确资金互助社的审批与监管主体。现阶段的审批与监管几乎合二为一，实际上审批是对资金互助社成立的条件、社员的资质以及发展的前景进行考量;而监管则是对审批通过的互助社的日常行为进行考察，规范资金互助社管理者的行为，进而形成正向激励。由此可见，审批和监管是两类性质完全不同的工作，应交由不同的主体负责。三是要严格审批，实行定期与不定期监管相结合。由本文灌南县的案例知道，倒闭的四家资金互助社均是由江苏龙城集团董事长王明龙一人出资，并借用四个人的身份证设立的，政府没有对资金互助社的发起人与社员进行详细的资格审查。所以有必要对互助社的运行进行定期和不定期考察，以规范互助社管理者的行为，并及时查找漏洞。

“熟人社会”不代表参与资金互助社的社员不存在道德风险。因此也要对社员进入资格进行审查，通过联名担保的形式对社员的道德风险进行控制，一旦某社员出现主观赖账行为，将会影响所有联名担保人的信誉。为了避免社员还款风险中所包含的市场波动风险和突发事件风险，除了依靠政府的资助外，也要利用现代金融衍生工具进行风险规避。此外，要对全体社员普及资金互助合作社的相关知识，建立重要事项公示制度以及贷款去向通报制度，在政府的监管之外形成互助社内部的自我监管。

一旦上述的风险发生，要有相应的事后预防补救措施，以保障社员的利益，减轻损失。可以设立“风险基金”，建立系统风险准备金制度。督促合作社建立健全备付金和呆账准备金制度，做好善后事宜，维护农民权益。案例中的灌南县在风险发生后及时对涉案互助合作社的资产、账目等进行封存，对涉案互助合作社的储户进行确认登记，并拿出专项资金4300万元进行兑付，在一定程度上减轻了社员的损失。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“供应链视角下食品药品安全监管制度创新研究”（项目批准号：11&ZD052）、中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目“环境友好型农业背景下食品质量安全的系统协调及体制创新研究”（编号：10NXJ020）以及教育部科技发展中心博士点基金项目“粮食主产区农户测土配方施肥技术的认知、采纳、绩效及其创建长效发展机制研究”（课题编号：20130004110001）。