我国农村资金互助社监管法律制度的完善

王 杨

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

2012年10月，江苏省连云港市灌南县四家农民资金互助社爆发了上亿元资金被挪用案，再一次暴露了我国农村资金互助社监管法律制度的缺陷。深入研究农村资金互助社监管法律制度的建设，对发挥农村资金互助社的积极作用并促进我国农村金融的健康发展具有重要的现实意义。

一、农村资金互助社的界定

（一）农村资金互助社的概念

根据银监会2007年1月22日颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第2条规定，农村资金互助社是指经银行业监督管理部门审核批准，由村民和农村小企业自愿入股组成，专门为出资社员提供信贷业务，具有独立法人资格的社区互助性银行业金融机构。农村资金互助社的财产由社员股金、积累及合法取得的其他资产构成，互助社对其享有占有、使用、收益和处分的权利，并以其承担外部责任；社员则以入股股金和在互助社中的社员积累为限对互助社承担有限责任。

（二）农村资金互助社的特点

农村资金互助社是微型金融机构。互助社主要设置在金融服务边缘化的贫困地区，是在正规金融渠道无法满足农户小额、分散的融资需求的背景下，由农民自愿组建而成的。通过资金在有限范围社员群体内的流转，以弥补农村金融市场的供给不足，从而破解农民贷款难和银行难贷款的局面。互助社规模较小，面向社员、服务社员，借贷手续简单，主要以社员的个人信用作为发放贷款的依据。因此，互助社从产生之初就具有天然的“亲民性”，广大农民均将其视为自己的银行，称其为“草根银行”。

农村资金互助社是合作金融。互助社的合作金融特性主要体现在以下几个方面：第一，产权方面。互助社的产权以社员的个人所有权为基础，是社员自有资金与劳动的结合。第二，管理方面。互助社坚持“入社自愿、退社自由”，实行民主管理制度，社员在经营决策中实行一人一票制，每一个社员都享有一定的发言权、管理权和监督权。第三，分配方面。劳动和资本结合的特性决定了互助社实行按劳分配和按股金分配相结合。第四，经营目标方面。不同于商业金融机构利润最大化的目标，互助社主要是为了满足社员的贷款需求，谋求社员的共同利益。简言之，互助社就是一个集所有者、管理者、惠顾者三者合一的互助合作组织，［1］也是我国农村金融市场中真正意义上的合作金融。

农村资金互助社业务活动有限。首先，业务活动范围有限。互助社的业务活动以存、贷款为主；其次，服务对象固定。互助社专门服务出资社员，金融活动发生于“熟人”之间，基于密切的地缘、血缘关系，借贷双方相互间的资信状况、道德品质、还款能力等信息掌握都比较充分。再次，地域范围有限，集中在一定的乡村范围内。

二、我国农村资金互助社监管法律制度存在的问题

农村资金互助社的“金融机构”的属性决定了对其进行监管的必要性。而“合作金融”的特性，又决定了对其的监管必然不同于对传统商业银行的监管，从而具有特殊性。为此，中国银监会于2006年12月发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，并于2007年相继出台了《农村资金互助社管理暂行规定》、《农村资金互助社组建审批工作指引》，对农村资金互助社的组建审批工作程序、设立和退出、组织结构、治理及经营等作出了较为详尽的规范。同年，银监会还下发了《农村资金互助社示范章程》，为各地组建农村资金互助社工作提供参考。2008年，中国人民银行和银监会又发布了《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，从存款利率管理、存款准备金管理、支付清算管理、风险监管等8个方面对农村资金互助社的相关政策予以了明确。

但就现实来看，农村资金互助社的运行并未达到预期的理想状态，主要存在以下问题。

（一）监管主体不明，监管流于形式

中国人民银行、中国银行业监督管理委员会于2008年颁布的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》中，明确规定由中国人民银行和银监会对农村资金互助社实施审慎监管。表面上看，监管主体是明确的，但多头管理反而会造成实践中无人管理的尴尬局面。而根据《暂行规定》，农村资金互助社的具体监管机关实为各地的银监局和银监分局，而地方银监分局往往会授权互助社所在地的基层监管办事处全面负责互助社的监管工作。在已负有对农信社和邮储银行监管任务的情况下，还要监管数量众多的农村资金互助社，县级监管办事处往往力不从心，最终导致互助社的监管主体形同虚设。例如，灌南县农村资金互助社的监管部门主要是县委农村工作部，同时由人民银行、金融办、审计局、民政局等单位配合监管。这些单位处于平级，难以协调，因此大都是各自为政。即使审查，也只是集中抽查，检查规章制度是否健全等表面问题。监管立法缺失，互助社的合法身份受到质疑，监管部门的态度汇总起来是“六不”：不反对、不登记、不管理、不牵头、不主导、不走到第一线，这严重影响了互助社信贷业务的开展。［2］

（二）市场准入条件过高

我国农村资金互助社的市场准入监管法律制度还不完备，极大地限制了互助社的有序发展。第一，注册资本要求严格。《暂行规定》第9条第3项对互助社的注册资本作出了区分规定：设立在乡镇的，不得低于30万元人民币，设立在行政村的，不得低于10万元人民币，且应为实缴资本。从表面上看《暂行规定》似乎放宽了市场准入的条件，但降低后的“门槛”对农村资金互助社这一小型合作金融组织而言依然很高。而且《暂行规定》第20条第2款对社员的入股形式作出了明确规定，只能以货币出资，不得以实物、贷款或其他方式入股。广大贫困地区的农民被排除在了互助社的大门之外，这恰恰与国家放宽条件设立互助社、扶持农村弱势群体的初衷是相违背的。第二，审批程序复杂。出于风险控制的考虑，《暂行规定》的第14、15、37条等规定参照传统商业银行的审批程序和标准，要求互助社的筹建、开业申请、申领金融许可证以及任职人员资格的审查都要经过不同部门的审批。如此繁琐的程序一方面加重了农民的负担，另一方面也延缓了互助社建立的进程，成为了互助社合法化的“绊脚石”。这也导致了实践中一些互助社并未在国家相关部门登记注册，游离于国家正规金融监管体系之外，增加了运行风险。第三，对场所和设施的要求脱离现实。《暂行规定》第9条第5项明确规定互助社要有符合要求的营业场所，并配备安全防范设施以及与其业务相关的其他设施。由于社员不能以实物出资，因此互助社只有将注册资金的一部分用于营业场所和相关安全保障设施的配备。该规定明显是延续了传统商业银行的监管模式，与互助社这一微型金融机构特质相悖。例如成立于2007年的全国首家资金互助社“百信资金互助社”，其注册资金总共10多万元，仅依据银行标准来装修营业场所就投入了7万多元，余下不足3万元，这无疑增加了其经营管理的成本，阻碍了其后续发展。而且一旦经营失败，设立时的这些投资就毫无意义可言。

（三）对农村资金互助社运营监管过严

第一，严格限制融资渠道。根据《暂行规定》第41条的规定，农村资金互助社的资金来源途径主要有三种：吸收社员存款、接受社会捐赠资金以及向其它银行业金融机构融资。由于互助社成立时间短，信用度较低，存款利率不高，因此在吸收存款方面并无过多优势；而农民加入互助社本就是为了获得更多的贷款支持，因此将互助社的资金来源寄希望于社员存款也是不太现实的。而且《暂行规定》第20条又对社员入股比例的上限作出了规定，不得超过农村资金互助社股金总额的10%。尽管其本意在于避免互助社沦为被少数人控制的非法集资、高利放贷的工具，但这一限制却阻碍了互助社融资范围的扩展。对于社会捐赠和其他金融机构的融资，由于缺乏具体的扶持政策和法律规定，加之其他金融机构与互助社存在一定的竞争关系，造成其参与互助社发展的动力不足。［3］互助社面对的借款需求恰恰具有明显的季节性、集中性的特点，许多互助社陷入了无钱可贷的尴尬境地。第二，风险监管标准较高。《暂行规定》第47条规定，农村资金互助社应审慎经营，严格进行风险管理，要求互助社的资本充足率不得低于8%。相较于同一时期人民银行对农村信用社资本充足率“不低于4%”的要求，第47条规定明显是以高标准来要求互助社这一微型金融机构。根据前述分析，在经历了筹资困难、前期投入之后，还要求互助社具有较高的资本充足率，实难保证互助社的可持续发展。

（四）内控制度薄弱

第一，组织机构不完善。小规模的组织特性决定了农村资金互助社在建立之初往往都没有设立理事会、监事会等机构。即便设立了监事会，也容易出现一人身兼数职，大社员既是监督者又是被监督者的现象。第二，管理人员素质不高。《暂行规定》第37条要求互助社的理事长、经理应具备高中或中专及以上学历。而实践中，互助社的管理人员是在社员中产生的，大都不具备相关的金融专业知识和管理经验，要求其从事与种养殖、销售完全不同的资金借贷业务，给互助社埋下了风险隐患。第三，操作不规范。尽管互助社的借贷业务发生在“熟人”之间，道德风险相对较低，但由于借贷条件相对宽松，程序简化，管理人员操作不当，账目不清，票据不全，很容易诱发金融风险。管理的疏漏，更会导致互助社被不法分子利用，作为非法集资的手段。灌南县的四家合作社就是由与其合作的龙诚集团直接控制干预管理，正是龙诚集团的董事长王明龙从互助社抽逃、转移资金，才致使合作社难以为继。第四，信息披露制度缺乏。目前，我国农村资金互助社尚未建立相关的信息披露制度，互助社发展和运营过程中的情况并不能得到及时有效的披露。例如灌南县的四家农村资金互助社，编造一些虚假的放贷信息：张三4万元、李四10万元等等。账面上均显示有钱，但实际上这些钱已经全部被转移。［2］直到互助社无法兑付存款，这些问题才得以暴露，形成连锁反应。

（五）市场退出机制不健全

尽管《暂行规定》对互助社的退出监管作出了较为详细的规定，但难免存在缺漏。第一，退出标准过于僵化。《暂行规定》第54条要求监管机构根据资本充足率的不同，区分采用不同的措施对陷入困境的互助社进行救济或指导其退出。但“资本充足率标准”并未结合互助社的“支农”特性区分对待，而是采用了“一刀切”。第二，善后工作欠缺。互助社的退出不但会给农户及其家庭带来损失，更会影响到该地区社会秩序的稳定。现行规定并未明确相关的替代性措施，一旦处理不当，容易引发恶性冲突事件，导致矛盾激化，秩序混乱。灌南县的四家农村资金互助社的倒闭，引发大量农民上访，对其他互助社工作的开展也造成了一定程度的影响。

三、我国农村资金互助社监管法律制度的完善

农村资金互助社监管法律制度是确保互助社健康有序发展的重要防线。笔者认为，可以从以下几个方面加强对互助社监管法律制度的完善。

（一）明确监管主体

对农村资金互助社应实行区分管理：完全由农民自发组织成立的互助社和接受其他金融机构融资设立的互助社，其既办理存款业务也办理贷款业务，因此要严格按照现行规定，由政府设立一个专门的机构对其进行监管，以避免因监管主体不明而造成的监管混乱；接受捐助而设立的互助社，一般仅办理贷款、不吸收存款，对这类互助社的监管主要依赖自律管理，同时接受外部扶持或资助单位以及银行监管部门和人民银行的协助指导。此外，还可以借鉴德国对金融机构监管的做法，聘请会计师事务所或审计师事务所等社会中介力量对互助社进行经常性或专项性审计。［4］

（二）降低市场准入条件

作为一种微型金融机构，互助社大都设置在经济落后、相对闭塞的乡镇、行政村，因此不宜参照传统商业银行等金融机构的标准来设立互助社。可以结合本地实际情况，酌情降低对注册资金、机构设置、设施配备等方面的要求，简化审批程序，通过组建成本和运营成本的降低，切实减轻互助社的负担，让互助社“轻装上阵”。

（三）适当放松运营监管

根据现行规定，中国人民银行和银监会应对互助社实施审慎监管。鉴于互助社经营的封闭性，笔者认为可以适当放松运营监管：一是拓宽融资渠道，加大财政扶持力度。由于社员存款的有限性和外部捐赠的偶发性，其他银行业金融机构的融资则成为了扩大互助社资金来源的主要途径。可以考虑将互助社的信息优势与其他金融机构的资金优势相结合，建立互助社与其他金融机构的合作机制。具体方式为：其一，“政策性金融机构＋农村资金互助社”，即由互助社发放农业发展银行等政策银行的支农贷款；其二，“商业性金融机构＋农村资金互助社＋财政补贴”，即由政府出台优惠政策引导商业银行主动向农村互助社批发贷款，并对商业银行给予财政补贴，再由互助社将贷款发放给社员。［5］如此一来，不仅壮大了互助社的资金实力，也拓展了其他金融机构的业务，降低了其金融贷款的运行成本和金融风险。此外，政府还应加大对互助社的财政扶持力度。如对新成立的互助社给予一定的财政奖励，或设立专项基金入股合作社，以扩充其启动资金，改善其资本结构，并实施相应的税收减免优惠或降低工商登记费用，从而使得国家服务“三农”和支持新农村建设的金融和财政政策真正落到实处。二是降低风险监管标准。由于互助社主要设立于贫困地区，加之其规模小，因此宜结合实际情况来制定风险管理标准。建议取消硬性的资本充足率的要求，规定一个浮动范围，根据互助社的规模大小和实际情况来控制风险。

（四）强化内控制度建设

强化内控制度建设是有效避免和防范高风险，保证农村资金互助社健康、持续发展的前提和基础。首先，要加强互助社的组织机构建设，明确社员大会、理事会和监事会各自的职责以及社员的权利和义务。尤其是监事会，应明确其独立地位，避免出现主体职能重复。其次，在管理人员的配备方面，可以适当降低要求。政府和监管部门可以对互助社的管理人员定期进行政策和业务培训，帮助其掌握国家政策，提高其管理经验，逐步完善互助社的内控机制和业务操作流程，以促进互助社合规经营和健康有序的发展。再次，规范信贷操作。制定实施细则，对操作流程作出详细规定。每一笔贷款的发放都应严格做到“有据可循，有账可查”。最后，建立信息披露制度。坚持公开和民主的原则，对互助社贷款的发放、回收以及互助社财务状况等经营管理过程定期进行公示，接受广大社员和监管部门的监督。

（五）健全市场退出机制

《暂行规定》以资本充足率作为互助社市场退出的标准是借鉴了美国的监管性标准。考虑到我国互助社支农的本质属性，对该标准可以适当调整。当互助社的发放农业贷款比例较高时，则适用规定中的标准；而当农业贷款比例较低时，则应提高该标准，从而在市场退出标准这一环节上对怠于履行支农职责的机构施以压力。［6］此外，还应加强市场退出后的善后工作。互助社的退出要考虑到加强对受损社员利益的保护以及稳定社会秩序。可以采取如下措施：破产清算时，破产财产的清偿可以适当降低对国家税费的偿付；在引导互助社顺利退出市场后，可以协调其他农村金融机构先行代办相关业务，以减少负面影响；建立存款保险制度，当互助社无法兑现存款时，由存款保险机构代为支付。

作为内生于农村经济的微型金融合作组织，农村资金互助社的生存与发展与农村地区的经济发展、社会稳定密切相关联，加强对互助社的监管是应有之义。但要注意的是，互助社的设立和发展应基于其合作金融的本质，遵循自愿和民主的原则。政府可以通过一系列的措施来引导群众自愿发起设立互助社并扶持互助社的发展，但在这个过程中一定要谨防政府的过度干预，确保互助社绝对的信贷决策权，以促进互助社稳步健康地向前发展。

［1］辛德树，熊伟，李敬锁，牟少岩.农村资金互助社的金融风险防范研究［J］.合作金融，2011（9）.

［2］刘弘毅.资金互助大骗局［EB/OL］.http：//info.cb.com.cn/news/ShowNews.aspx？newsId＝44985.

［3］范宇航.我国农村资金互助社法律制度存在的问题及完善建议［J］.河南科技，2011（7）.

［4］赵小晶，杨海芬，王建中.新型农村资金互助社研究［J］.农村金融研究，2009（5）.

［5］邵传林.金融“新政”背景下农村资金互助社的现实困境——基于2个村的个案研究［J］.上海经济研究，2010（6）.

［6］王怀勇，曹琳.论新型农村金融组织市场退出的法律监管［J］.西南政法大学学报，2012（6）.