我国林权争议的处理程序与法律问题思考

作者简介：林达（1960.02-），男，福建莆田人，福建融成律师事务所律师、合伙人，福建工程学院法学院兼职教授，福建中医药大学管理学院兼职教授。

摘要：当前，我国林业处于以建设生态林业为主的重大转型中，也是林权纠纷的多发期，我们应给予林权争议的行政处理和行政诉讼以足够的重视，林权争议的解决对保障国民经济的持续快速增长和社会的发展具有其重要的理论与现实意义。公平公正地调处林权争议的各方之间的利益关系，不仅符合林木所有权人和使用权人的基本权益，亦能建立起科学和规范的法律制度，促进社会进步与自然生态的和谐关系。本文就林权纠纷案件中的行政处理和行政诉讼中应注意的要点作了重要阐述，对其中纠纷成因，化解矛盾、处理机制的原则与规范，对不足问题的解决与完善，提出了笔者的粗浅建议。

关键词：林权纠纷；成因；行政处理决定；行政诉讼

林权具体表现为森林、林木、林地的所有权和使用权，反映在国家土地的自然生态与林木资源的客体上，在开发、种植、经营管理与自然景观以及在以法律规范所涉及人们相关的权益，当基于林权项下的权利义务而产生的纠纷时，则应当以现行的法律规范加以调整，并不断完善林业制度的建设，以利于我国经济发展和自然生态的和谐。

一、林权法律要素与其纠纷成因

（一）林权法律关系的基本要素。

林权的法律关系包括客体、主体与内容三个方面。具体扩展为法律要素，一是以森林、林木、林地以及其他生态资源、森林资源为客体；二是以国家和集体、或单位和个人（土地承包经营权者）为主体；三是以采伐利用权、采果、采脂等林中林下资源的采集利用权、补偿权、森林景觀的开发利用权、新物种的品种权等为内容。

（二）林权纠纷的成因。

1、历史遗留原因是林权纠纷的一个重要原因。如土地改革时存在重复颁发山林证，建国初期的工作过于粗心，在划分自留山和责任山的过程中山界不清晰，且政府过于重视行政手段导致颁发产权证混乱，形成一山多主、一主多山、多山多主等情况。这些是导致林权争议的重要原因之一。

2、政策变动是导致林权纠纷多发的一个原因。在林业的历史问题中，“稳定林权，划清产权，明确山界”也称“三定”方案，一些地方林业政府人员工作十分粗心，随便登记山地和林木，对林地或山界乱定，不做研究和调查，随意颁发林权证书，对森林、林木、林地所处的位置及其四至坐落记录不准确，没有书面文本予以认可，经常出现不符合林权证的情况，并发生互殴纠纷群体性事件等。

3、由于人为因素原因所致。林地的价值随着市场经济的发展也呈现巨大的上升趋势，又由于以前林地流转、承包等过程十分不规范，甚至只存在口头协议，而现由于一方当事人可能已经去世，为了争夺林地利益就会发生林权纠纷。

二、林权纠纷的行政处理

（一）林权纠纷，也称林权争议，指因占有、使用、收益、处分林木、林地等资源的过程中而发生的争议，兼具民事纠纷和行政纠纷的性质。因林权人对现实和利益分配的不满，导致了各种矛盾和纠纷的产生。为了调和各方面的矛盾，我们应当对林权进行改革，即对利益进行再调整和再分配。

1、设立政府林权争议处理调处专门行政部门，明确各项职能。

林权纠纷因其涉及利益较大，纷繁复杂，应当建立完善的调处体系和机制以化解林权纠纷。各级政府应当建立相应的林权纠纷调处机构，抽调有相关工作经验、知晓相关法律法规的工作人员组成林权纠纷调处工作组，以负责相应辖区内的林权纠纷调处工作。政府还应当将调处工作所需费用列入财政年度预算中，解决调处所必须的经费问题并建立调处工作激励机制，调动工作人员的积极性。落实林地界线的分级制度，同时明确提出考核目标。争取做到各级问题当级解决，做到一次性从根本上解决问题，将矛盾化解在基层，减少资源浪费和上访事件的发生。

2、强化政府各行政职能部门配合，力促林权纠纷调解。

对复杂、疑难、涉及较多人利益的案子，林地所在地政府应当向上级汇报案情，各级主管部门应当与林地所在地政府共同研讨对策，妥善处理，并做好各方当事人的思想工作。乡和镇要根据县政府的实践水平，建立相应的林权纠纷领导小组和办公室，建设网络之间的交互框架，以确保林权矛盾纠纷解决工作的顺利进行。

3、坚持严格审查，规范调解的原则。

我们在做调处工作时除了深入调查研究林权纠纷的产生原因，也应该清楚纠纷存在时纠纷当事人之间的关系，真正实现完全掌握纠纷的性质。严格审查当事人出具证据，定义纠纷的性质，应当制作具有确定内容的有效的调解协议，应当由当事人以及所在地乡（镇）人民政府或林业主管部门留存，以减少国家资源的浪费。林业调处机构应当高效运作，在法律框架内处理争议纠纷，案件的处理应当从程序、事实审查、法律法规等方面入手，严格把关保证案件处理质量，政府应当召开各行政部门参加的联席会议，对每个案件进行认真细致分析，确保公平公正处理争议。

（二）案例

某县人民政府与王某及第三人黄某林权登记行政纠纷一案，王某为某县某村农民，1983年依据政策承包了农村林地，由某县人民政府核发了林权证书，但该证书未明确承包期限。

1995年，某县人民政府根据政府治山整地的号召，对包括某村在内的五个村民小组的荒山、林地统一开挖，并由某村委会派人对其统一进行管理。2000年时，某村村委会与第三人黄某协商签订荒山林木转让合同，将包括王某那块享有林权证的林地在内的某村林地林木统一转让给黄某经营管理，并由某村村委会召开村民代表会议进行表决通过，且已经某县人民政府加以盖章认可。某县政府根据某村村委会出具的林木林地权属证明，并经由林业工作人员审查、调查等程序，于2002年2月给第三人黄某颁发了该片林地的林权证书。王某知道后于2002年12月年向某县所在市某市人民政府提出了复议申请，后经立案审查某县人民政府为第三人黄某发证的行为违法，即被某某市人民政府依法撤销。其法律依据是：王某持有的林权证书，是其对该争议林地拥有使用权的合法凭证，该证书内容未变更、未被注销，该证目前仍然合法、有效。某县人民政府为黄某发证的行为属于重复发证。故决定撤销某县人民政府为第三人黄某颁发的林权证书。某某市人民政府在处理此次纠纷时，依法先让纠纷三方进行调处，但最后因三方利益人无法达成一致意见，由某某市人民政府根据事实以及相应的法律依据作出了决定。该决定的作出除了考虑到事实，从情理方面出发，还对第三人黄某无过错作了认定，未令黄某另作赔偿。由此得出，在处理林权行政纠纷时，上述处理要点将会被充分的予以应用。

除了以上行政机关作出不当的行政行为，还有些是因原行政行为不够明确各方责任、权利而导致行政纠纷的发生。山林权属纠纷案件常因年代时长，土改等因素不确定，林业制度工作粗糙，加上当时保存资料的技术不完整，无法保存所有资料，造成资料丢失，导致林权纠纷发生时无法找到有关证据。而证人证言又有其弊端，直接的结果就是无法将事实查清，难以正确处理此类纠纷。行政调处中对有问题的瑕疵证据，应当进行综合评判并收集相关其他证据进行排他性排查。如果仅有该瑕疵证据，没有其他证据予以印证的，一般情况下不应认定该瑕疵证据的证明效力，当然，如果几个瑕疵证据之间能够相互印证证明某项事实的，也可以不否定该瑕疵证据的证明效力。①

三、行政诉讼应把握的主要环节

经人民政府行政处理后的林权争议决定，在法定期限内若当事人不服的，可向人民法院提起行政诉讼，法院依法立案审理。一个案件能否进入诉讼程序，首先要确保其诉讼主体适格，若最终诉讼主体被认定为不适格，不仅会影响该案件的审理，严重的还会出现发回重审、驳回起诉等情况。因此，行政诉讼法的一项基本原则就是应当正确把握案件当事人的诉讼主体资格。

（一）行政诉讼主体的资格审查。

林权争议双方当事人发生纠纷时，当人民政府对争议调解不成而下达行政处理决定时，争议中的任何一方不服该人民政府的处理决定的，即可提起行政诉讼（或向上级人民政府申请复议），提起争议的那方一般皆具有诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款规定“七日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定駁回起诉”。显然对原告的主体要求是严格的。

对于诉讼中被告资格的审查，必须是作出具体行政行为的行政机关（或经其授权机构），才能作为被诉的主体。由于行政机关内部组成机构各式各样且复杂，在不同的诉讼中，作为被告的行政机关也会有所不同。行政诉讼中的被告因不同情况有不同的确定方式，《行政诉讼法》中主要规定了六种方式，在行政诉讼被告资格审查中应严格按照这些规定正确判断被告是否适格。②

根据《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条的规定，人民法院在行政诉讼的被告确定中应尽到的何种职责，主要集中体现在两个“应当”中。第一个“应当”，当行政诉讼原告起诉的不是适格的被告时，人民法院应当告知原告哪个行政机关是适格的被告，以助于原告变更被告。在原告不变更被告情况下，方可裁定驳回起诉。第二个“应当”，当原告遗漏必须参加诉讼的共同被告时，法院应当告知原告；在原告不同意追加的情况下，还应当通知其以第三人身份参加诉讼。在实务中，人民法院在受理行政诉讼，涉及被告确定问题时，要特别注意这两处是“应当”而非“可以”，并认真予以执行。

第三人主体资格的审查问题。行政诉讼案件，还应审查诉讼中是否存在或涉及第三人参加诉讼的程序要求，根据《行政诉讼法》第二十七条，以及《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第二十四条第一款的规定，从以上两个条款规定可以看出第三人的范围较小，且其参加诉讼的基本条件严格，而笔者认为只要具有利害关系，在具体行政处理决定中，包括法人、其他组织或个人都应当作为第三人参加诉讼，如果上述主体未参加诉讼，则诉讼程序错误，即得不到任何司法救济，从而导致判决可能被撤销，或者发生发回重审的结果。③

（二）诉讼的客观事实认定、证据效力与程序合法性，是行政诉讼的关键所在。

鉴于林权本身的特点，其经济利益大、管理相对人面广，与人民群众切身利益密切相关，发生纠纷时很容易成为社会关注的焦点，相关群众维权意识往往更为强烈。人民政府在林权争议发生并作出行政处理决定时，可能存在的事实认定不清，证据不足，如对争议土地的四至和面积、争议土地的管理情况、权属历史变动情况等的认定；如证据中的各项证据无法形成完整的证据链或单一证据不能证明待证事实时，处理纠纷的行政机关未严格按行政法规的处理程序或对采信证据随意扩大，即可能作出行政处理决定的程序违法和事实认定错误，导致错误的行政裁决决定书作出，加大林权争议处理的法律和社会成本，对我国的法制建设是十分有害的，应予特别关注。

四、林权纠纷解决机制

对上述林权纠纷的行政处理决定不服的行政诉讼救济，对其中的历史问题、体制建设与我国现阶段经济的发展和化解单位、组织和个人之间的林权争议纠纷的法律诉求，本文建议从以下几方面强化林权法律制度与化解争议纠纷，具体为：

（一）提供林权法律制度保障，强化林权制度改革。林业行政部门加强科学管理职能，在法律框架内进行林权经营的有序流转，加强并规范林权争议纠纷的法规建设，健全各级林业档案规范行政管理，完善林权争议纠纷处置的法律制度，使争议及时化解。国家从立法层面完善法律、法规，特别应制定或出台符合我国市场经济条件下的法律法规，配套林业政策使我国林权建设更加科学与进步。

（二）建立完善林业纠纷的多元调处机制。山林纠纷往往与土地、农业等纠纷纠缠一起，要充分发挥林业、农业、仲裁机构等部门的职能作用，共同化解日益增加的林业纠纷；设立由政府和各部门包括林业、国土、农业、财政、环保、司法等行政机关参加的联调机制，如出现或发生林权争议纠纷时，由政府牵头的各行政职能部门即予展开调处工作，使林权争议纠纷在刚发生时即能获得处理。特别对历史纠纷问题，无论是政府部门还是法院的诉讼审理，都应当十分谨慎处理，应综合应用证据与历史因素，在法律法规的基础上依法处理林权争议纠纷。

（三）在林权法律制度改革中，规范林权的流转或承包机制。林业发展或问题在现行中是十分复杂的，特别是其中因经济利益巨大而频繁的发生争议纠纷，是近些年来的一个重要课题。无论从国有或是集体或单位及个人林权所属权利来看，其中的权利与利益时常会出现利益分配问题、不规范的林权流转问题等等阻碍了我国林业事业科学发展。要解决这些“头痛”问题就必须开展林权制度改革：首先要明晰各森林、林木、林地的所有权和使用权，落实以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的经营机制，将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户、联户或其他经营主体；④管理并做好林权登记和林权证的登记换发工作，颁发全国统一林权证，对林木所有权、林地使用权的法律要件明确。建立林权流转自愿与规范相结合原则，遵循林权的所有权和使用权区分与林地所有权和使用权不同的原则，并对林权的有偿原则规范管理，同时对林业其他产业要素也予规范支持，使我国林业建设优化而科学。

（四）完善司法救济途径。一是设立行政诉讼附带民事诉讼制度的试点。即法院可以在化解行政争议的同时直接对该案件中涉及的民事权益问题一并处理，以避免行政、民事交叉案件于两个程序分开审理，导致其结果相互矛盾，此举可提高法院的审判效率及民事判决的既判力，并减少当事人诉累。二对行政诉讼法的不足提出修改意见。增加法院改变具体行政行为的范围种类，改变因法院只能对被诉行政行为作出撤销或维持的判决而不能对当事人争议的实体纠纷作出裁判，导致“案结事不了”的循环诉讼现状。⑤三是建议对林权中的林木权属争议部分纠纷直接纳入民事诉讼范畴，通过立法形式避开行政处理的繁杂程序，直接由民事诉讼解决林木争议各方的民事权利义務，以提高解决争议的效率。林木权属纠纷实质争议各方的财产权争议，如果纳入民事诉讼调整范畴，可以直接解决实质问题化解社会矛盾与节约社会成本。四是争议各方当事人还可以约定仲裁，争议各方在发生争议时，将争议交由仲裁机构进行裁决，通过双方一致达成合意约定的仲裁，一旦由仲裁机构作出裁决，该仲裁结果对当事人均有约束力。

综上，我国林权争议以现行的法律制度进行调整，无论是争议的行政处理决定，或是不服后提起的行政复议或行政诉讼，争议各方均应在法律框架内解决争议。对于现行处理争议存在的缺失或缺陷，强化立法规范的完善，将对我国经济建设发展、人文进步、自然生态的和谐统一，具有划时代的意义。（作者单位：福建融成律师事务所）

注解：

①朱新力.现代行政活动方式的开发性研究[J].中国法学，2007年02期，第34页.

②王志清.林地使用权流转问题的思考[J].改革之窗，2008，（1）.

③祝海波，尹少华.探索适合我国林地流转的基本制度[J].林业经济问题，2006，（6）.

④王志清.林地使用权流转问题的思考[J].改革之窗，2008，（1）.

⑤刘宏明.《我国林权若干法律问题研究》.北京林业大学学报（社会科学版），2004，04（15）.

参考文献：

[1]李木来.山林权属争议多发原因及对策[J].农业工作通讯，2006（8）.

[2]刘祖军.福建集体林权流转实证研究[D].北京林业大学，2011年.

[3]罗金.北方新一轮集体林权制度改革动因、路径与绩效[D].沈阳农业大学，2011年.

[4]周伯煌，雷小珍.林权争议中的行政调解方法探析[J].行政与法，2009年01期.

[5]陈辉.浅析我国集体林权流转法律制度之完善[A].生态文明与林业法治——2010全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（上册）[C]，2010年.