美国联邦担保助学贷款制度的终结及启示

冯 骊

（广东财经大学 马克思主义学院，广东 广州 510320）

一、引言

2010年，世界上执行时间最长、贷款规模最大、为美国经济与社会发展做出了巨大贡献、成为世界各国建立助学贷款制度学习榜样的美国“联邦担保助学贷款”（GSL—Guaranteed Student Loan，1998年后改称FFEL）制度，被美国第111 届国会立法宣布中止执行，取而代之以联邦直接贷款（FDL-Federal Direct Loan）。

1965年创立的“联邦担保助学贷款”GSL 是以“不浪费人才”为出发点，以帮助中低收入家庭学生支付学费为目的建立的，由于助学贷款被直接支付给高等院校，实质上也在资助高等教育机构。该制度创立后，一直在进行制度创新。在“联邦担保助学贷款”资助下，美国高等教育为美国经济与社会发展提供了大批人才，并为美国在全球人力资源争夺中创造了优势地位。

美国政府与国会为什么要中止一项执行了45年且连续修订创新的成熟制度？主要参考美国GSL/FFEL建立起来的中国国家助学贷款制度，在美国原始制度被终结后，是否也应该进行一些相关调整呢？

二、G S L 的终结——市场化运行遭遇多重困境

GSL/FFEL制度是以政府担保、社会资金发放贷款、二级市场再融资为特征，政府资金四两拨千斤，被标榜为市场化运行的典范，但是在实际运行中，却不断遭遇多重困境。

（一）推波助澜，使美国大学学费飞涨

20世纪70年代末GSL贷款规模猛增后，学费猛涨紧随其后，而学费涨幅常常远超通货膨胀及家庭平均收入增加的幅度。美国大学学费的飞涨，其中有GSL 的因素。GSL 对学费涨升有两个机制：跟涨机制与推动机制。跟涨机制是由GSL的“需求分析”（Need Analysis）决定的：

每个学生个人可获得的资助总金额AID为：

AID=COA- EFC

式中COA 主要由学费决定，EFC 由学生家庭收入水平决定。学费越高，AID越高，扣除助学金与奖学金后，学生能够获得的助学贷款金额也就越高，这就是跟涨机制。

GSL 实质上是通过向学生贷款来资助高等院校，它提高了购买高等教育产品的市场空间与支付能力，从而成为学费涨升的外部推动力。学费飞涨最终导致中低收入家庭学生入学困难，也使助学贷款违约率高企。

为了移除高学费对学生入学困难的“藩篱”（Barriers to Enrollment），美国第110 届国会接连通过了《降低高校成本与入校法案》（PL111-84）、《确保继续获得学生贷款法案》PL110-227、《高校机会与可负担法案》PL110-315，但仍然没能解决问题。“金融海啸”期间，美国经济各个方面都出现衰退，只有大学学费依然涨涨不休。

（二）监管困难违约率居高不下

GSL 建立了一个十分复杂的运行系统。（如图1所示）

图1 美国G S L 相关方的基本关系

在GSL 制度的各个相关方中，谁来监管学生还款？学生在校期间不需要还款，毕业后的学生学校管不着；只有当本校毕业生违约率达到20%以上，学校才需要担心会不会被取消贷款资格。私人机构与银行放款后在二级市场卖出合约，他们不需要关心学生的还款；买入打包合约的金融机构关心的是买卖价差及收益率，学生违约自有担保机构付款赎回合约，不必关心学生违约问题。这就意味着，几乎所有风险都落到唯一承担违约压力的联邦政府头上。

1990年美国GSL 总违约率（CDR）达到危险的22.4%，为重整学生债务，美国政府推出了综合贷款计划（Consolidated Loan），将学生所获得的各种贷款合并管理重新订立还款计划，贷款利率减半，最长还款期可以延至30年，且连续还款25年后余额本息可不再还，到2001年CDR终于降到5.4%，但随后又涨升至10%以上。2012 财年，助学贷款违约给美国政府带来的损失将达到380亿美元①。

（三）放贷机构两头赚钱制度成本居高不下

使用社会资金必然带来成本问题。“无利不起早”，私人资本不干赔本的买卖。自GSL 建立起，美国政府就不断地向私人资本让步，不断地增加助学贷款的管理成本。

管理费用：美国政府要按年支付贷款合约总金额的3.8%作为管理费，按还款期10年计算，加上学生在校期间的4年和毕业后6个月的缓冲期，这笔费用成为使用私人资金的基本付出。

贴息费用：联邦政府向学生提供的任何利息优惠，都要由纳税人买单，包括学生在校期间的免息贴息、毕业后各种还款利率优惠的贴息，特别是实行“综合贷款”后，所有贷款的利率优惠还款延期都计入贴息，由教育部直接支付给金融机构。管理费与贴息费用的总和相当于贷款总金额的10.5%。此外，贷款金融机构还要向学生及家长一次性收取助学贷款总金额3.0%的初始费。

由于有政府担保，GSL/FFEL贷款合同在次级债市场上是仅次于美国国债的优良债券，甚至在美国次级债危机引发全球性金融海啸时，助学贷款合同仍然是广受欢迎的次级债产品。因此贷款金融机构几乎是不担风险地稳赚。

这些贷款金融机构还会制造各种“错误”，从美国政府虚报冒领各种补贴和津贴。1988年，美国审计总署应国会要求审计虚报冒领政府贴息问题。选取了16 家最大的贷款金融机构（7 家银行、3 家储蓄贷款联合体、还有寿险公司、州代办处和助学贷款联盟Sallie Mae）1985年第三季度申请教育部贴息与补助的账单进行审核，发现总计6940万美元的账单中，教育部就多付了180万，不是记错了账就是将毕业后已经在还款的学生仍然列在要求政府贴息的名单。据事后教育部检查，这种情况广泛存在。这些大公司尚且如此，面对最多时将近20000 家的贷款机构，监管是一件难以完成的任务。

中国的国家助学贷款制度，同样采用的是国家提供风险保障、利用社会资金主要是金融机构提供资金的基本制度，并且同样存在着违约率高企、监管困难和贷款成本较高等问题，和美国不同的是，中国的金融机构承担了更多的风险，因而对助学贷款的违约也不得不给予更多的关注。

三、G S L/FFEL 制度被终结的经验教训

从1991年开始，美国教育部就提出用FDSL 取代GSL/FFEL。教育部的要求遭到了利益集团的坚决反对。经过持续努力，美国国会终于同意从1994年起并行推行GSL/FFEL 与FDSL 两套助学贷款制度，到2000年，FDSL占到了贷款总额的31.6%②。

1996年，美国教育部提出估算，如果从1997年将GSL/FFEL 全部改为FDSL，在1996—2000 财年的五年中将节省120 亿美元，其中长期管理费支出节省21 亿美元，放款管理费节约68 亿美元，支付给担保机构的管理费节省11亿美元。1997—2000年，美国FFEL 贷款总和为1044.79 亿美元，由此可以算出FFELP 贷款比FDSL 贷款的成本高出来的部分相当于贷款总金额的11.49%。

2009年，美国国会宣布GSL“寿终正寝”前一年，美国发放了550.89亿美元的FFEL助学贷款，按同样比例估算，仅2009 财年，美国纳税人多付的管理费就达到63.26 亿美元！这些钱绝大多数进入了金融机构的资产账下，利益集团反对终结“联邦担保助学贷款”的原因也就找到了注解。

两种制度并存的局面一直维持到2010年，孰优孰劣泾渭分明，两种制度博弈的结果是美国国会最终放弃了GSL/FFEL 制度。制度终结后的两年时间里，美国联邦政府的FDSL直接贷款顺利发展。一方面，美国政府将助学贷款的利率锁定在国债利率基础上，切实降低了学生负担；同时向外国政府和投资者直接举债降低了美国政府的融资成本；另一方面，大幅度降低了助学贷款的费用。从2010 与2011 财年，贴息的FDSL 达到了427.38 亿和415.32 亿美元；不贴息的FDSL达到497.37亿和480.25亿美元，超过2009～2010财年FFEL与FDSL的总和③。

市场化不是万能的，美国政府与国会经过二十余年的犹豫与论争，终于采取了现实主义的做法，用政府直接出资的FDL取代了引以为傲的理想主义的“私人出资、政府担保、市场化运作”的GSL/FFEL，这一点应该是最大的教训。

2012年，中国向263.45 万大学生和研究生发放了国家助学贷款，贷款总金额149.03 亿元人民币；共有320 万在校生享受国家助学贷款贴息，国家支付贴息（含管理费）19.59亿元④。中国助学贷款的发放规模不大，但相对成本已经不低。

中国经济的长期高速发展使得中国有能力大幅度提高助学贷款资助的学生人数（现在被限制在在校生总人数的20%以下）和生均贷款规模（2012年是6000 元以下），而实际的贷款需求远远超过目前的规模，不仅是贫困家庭需要助学贷款，普通的中等收入家庭为了孩子上大学节衣缩食相当普遍，对他们提供助学贷款可以降低教育储备对居民消费的限制，因此中国大学生助学贷款事业还有很大的发展空间。

问题是，助学贷款的任何成本增加最终都要学生、家长以及纳税人买单，中国是否也应当采取国家直接贷款的方式提供助学贷款，最大限度地降低贷款成本？与其大量购买美国国债间接资助美国的助学贷款，是否应该直接资助中国学生与家庭以资助中国自己的教育事业？美国的助学贷款已经惠及大约80%的在校生及包括职业教育和继续教育在内的所有高等教育部门，中国知识经济与服务性经济的发展是否需要大幅度提高教育资助的力度？这些问题值得高等教育管理部门认真思考。

美国的“联邦担保学生资助”制度失败了，留给我们的是深入的思考。但是美国助学贷款的制度创新并没有停止。中国应该怎样发挥自身的制度优势，独立自主地发展符合国情又有利于国家经济社会发展战略的学生资助制度，从这里应该得到一些启迪。

注释：

①③College Board.Trends in Student Aid 2013，Washington， D.C.： The College Board，Available at：http：//trends.collegeboard.org.

②Angelica Cervantes，Marlena Creusere，Robin McMillion，Carla McQueen，Matt Short，Matt Steiner，Jeff Webster，（2005）， Opening the Doors to Higher Education：Perspectives on the Higher Education Act 40 Years Later，Prepared by TG Research and Analytical Services，http：//www.tgslc.org/pdf/HEA_History.pdf.

④中国全国学生资助管理中心发布的《2012年中国学生资助发展报告》，见//http：//www.chsi.com.cn/gjzxdk/news/201311/20131113/618438292-6.html.