法律、法规、规章和类规章文件及发布载体

文/何世龙

《中华人民共和国立法法》将我国的立法分为法律、法规、规章等。从广义上讲，法律、法规、规章都属于公文，可称作“立法性公文（文件）”“法规性公文（文件）”“立法性规范性公文（文件）”等，也常见有人将它们和类规章文件统称为“规范性公文（文件）”。但从狭义上讲，我们一般所说的公文，专指《党政机关公文处理工作条例》中所规定的15种法定公文。公务活动中，常常需要将制定的法律、法规、规章和类规章文件向全社会或在一定的范围内予以发布。法律、法规、规章均不能独立行文，一般应履行法定程序后用狭义的法定公文文种发布。要选择正确的法定公文文种，前提是弄清法律、法规、规章和类规章文件的制定主体及含义。

一、法律

在现代汉语中，“法律”有广、狭两种含义。广义的“法律”与“法”同义，泛指法律、法令、条例、规则、决定、命令等。狭义的“法律”专指拥有立法权的国家机关依照法律规定的程序制定和颁布的规范性文件。此处指狭义上的“法律”。在代议制国家，享有立法权的国家机关通常指议会或国会。在我国，只有全国人民代表大会及其常务委员会依照法定程序制定的规范性文件才能称为法律，如宪法、刑法、民法通则等。法律是制定从属性法规的依据，所有与法律相抵触的法规、条例均属无效。

在我国，法律的制定主体是全国人民代表大会及其常务委员会。根据《中华人民共和国宪法》的规定，我国法律由国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，以命令（令）文种为载体公布。如：

中华人民共和国主席令

第三号

《中华人民共和国旅游法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于2013年4月25日通过，现予公布，自2013年10月1日起施行。

中华人民共和国主席 习近平2013年4月25日

中华人民共和国旅游法（略）

对法律的修改决定，也应由国家主席以命令（令）文种发布。如：

中华人民共和国主席令

第七十三号

《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国劳动合同法〉的决定》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2012年12月28日通过，现予公布，自2013年7月1日起施行。

中华人民共和国主席 胡锦涛2012年12月28日

全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国劳动合同法》的决定（略）

二、法规

“法规”也有广义和狭义之分。广义上的“法规”，指国家立法机关和国家行政机关制定的各种规范性文件的总称，包括宪法、法律、法令、行政法规、地方性法规等法律文件。狭义上的“法规”，仅指国家最高行政机关和地方权力机关制定和颁布的规范性文件，即行政法规和地方性法规。此处指狭义上的“法规”。

（一）行政法规。根据我国《行政法规制定程序条例》的规定，我国行政法规的制定主体是我国最高国家行政机关国务院。行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。按照《行政法规制定程序条例》和《党政机关公文处理工作条例》的规定，行政法规应由国务院总理签署国务院令公布施行。如：

中华人民共和国国务院令

第622号

《无障碍环境建设条例》已经2012年6月13日国务院第208次常务会议通过，现予公布，自2012年8月1日起施行。

总理 温家宝

二〇一二年六月二十八日

无障碍环境建设条例（略）

对行政法规的修改决定，也应由国务院总理以命令（令）文种发布。如：

中华人民共和国国务院令

第618号

现公布《国务院关于修改〈机动车交通事故责任强制保险条例〉的决定》，自2012年5月1日起施行。

总理 温家宝

二〇一二年三月三十日

国务院关于修改《机动车交通事故责任强制保险条例》的决定（略）

（二）地方性法规。地方性法规是指由省、自治区、直辖市和较大的市（指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的规范性法律文件，是除宪法、法律、国务院行政法规外在地方具有最高法律属性和国家约束力的行为规范。地方性法规在本行政区域内有效，其效力低于宪法、法律和行政法规。地方性法规大部分称作“条例”，有的为法律在地方的“实施细则”，部分为具有法规属性的文件，如“决议”“决定”等。地方性法规由地方人民代表大会或其常务委员会以公告文种公布施行。如：

湖北省人民代表大会常务委员会公告

第104号

《湖北省科学技术进步条例》已由湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第13次会议于2009年11月25日修订通过，现将修订后的《湖北省科学技术进步条例》公布，自2010年2月1日起施行。

湖北省人民代表大会常务委员会2009年11月25日

湖北省科学技术进步条例（略）

对地方性法规的修改或废除决定，也应由地方人民代表大会或其常务委员会以公告文种公布。

公文写作实践中，一些不具有法规制定权的机关滥发“条例”的错误现象必须得到纠正。

三、规章

“规章”也有广义、狭义之分。广义上的“规章”，是指各级领导机关及其职能部门、社会团体、企事业单位为实施管理，规范工作、活动和有关人员行为，在其职权范围内制定并发布实施的、具有行政约束力和道德行为准则的规范性文书的总称。狭义上的“规章”包括“部门规章”和“地方政府规章”。此处指狭义上的“规章”。

“部门规章”是指国务院部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构根据我国法律和国家行政法规，按照规定程序，在本部门的权限内制定的具有一定法律效力的文件。

“地方政府规章”是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，根据我国法律和国家行政法规，按照规定程序制定的适用于本地区行政管理的规范性文件。

规章的名称一般称“规定”“办法”，但不得称“条例”。按照我国《规章制定程序条例》和《党政机关公文处理工作条例》的规定，规章应由国务院部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构或省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府首长以命令（令）文种发布。如：

中华人民共和国文化部令

第54号

《大运河遗产保护管理办法》已经2012年7月27日文化部部务会议审议通过，现予公布，自2012年10月1日起施行。

部长 蔡武

2012年8月14日

大运河遗产保护管理办法（略）

湖北省人民政府令

第349号

《湖北省行政效能监察试行办法》已经2011年12月5日省人民政府常务会议审议通过，现予公布，自2012年2月1日起施行。

省长 王国生

二〇一一年十二月十五日

湖北省行政效能监察试行办法（略）

对规章的修改或废除决定，也应以命令（令）文种发布。如：

中华人民共和国卫生部令

第88号

《卫生部关于修改〈药品监督行政处罚程序规定〉的决定》已于2012年6月7日经卫生部部务会审议通过，现予公布，自公布之日起施行。

部长 陈竺

2012年10月17日

卫生部关于修改《药品监督行政处罚程序规定》的决定（略）

四、类规章文件

类规章文件是相对法律、行政法规和规章而言的。法律、法规、规章的制定主体均有明确的资格限制，但由于一些地区或部门不具有制定法律、法规、规章的资格，它们根据法律、法规和规章制定的不属于法规、规章的规范性文件，被称为“类规章文件”。“类规章文件”也指有法规规章制定权的机关制定的不属于法规规章的制度性质的公文。类规章文件使用的文种名称主要有“规定”“办法”“细则”等，不能用“条例”。

类规章文件的发布不得使用命令（令）文种，而应使用通知文种予以印发。如：

荆州市人民政府关于印发《荆州市职工基本医疗保险暂行规定》的通知

各县、市、区人民政府，荆州开发区，荆州大遗址保护区，市政府各部门：

《荆州市职工基本医疗保险暂行规定》已经2011年12月26日市人民政府常务会议审议通过，现予公布，请遵照执行。

荆州市人民政府

二〇一二年二月二十三日

荆州市职工基本医疗保险暂行规定（略）

以上所论，以图示，可以为：

制定主体法律 全国人大及其常委会 国家主席 命令（令） 国务院 国务院总理 地方性法规省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常委会部门规章国务院部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构命令（令）地方政府规章省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府首长命令（令）发文机关 通知

需要注意的是，并非所有行政法规和规章都应使用命令（令）文种发布。如果只是在组织系统内部印发行政法规或规章，则应使用通知文种印发。如：

关于印发《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》的通知

财综〔2012〕60号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、住房和城乡建设厅（局），新疆生产建设兵团财务局、建设局：

为支持地方做好城市棚户区改造工作，加强中央补助城市棚户区改造专项资金管理，提高财政资金使用效益……我们修订了《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》。现印发给你们，请遵照执行。

财政部 住房和城乡建设部

2012年8月6日

财政部、住房和城乡建设部修订的《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》属于部门规章，但因只是在本组织系统内部印发，故只能使用通知文种。