促进政府职能向社会组织转移的路径探析

在党的十八大报告中有关于政府和社会组织关系的论述，就是要实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。当前社会治理新格局的确立把社会组织推向社会治理的前台，要求社会组织发挥协同治理的作用。在十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中，第一次将社会组织管理体制改革作为体制改革中一项重要的改革举措来提出，这是进一步明晰了社会组织在社会治理中的重要作用。党的十八届三中全会强调指出要“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”这充分表明，在我国政府职能转变进程中，社会组织的地位和作用被提到了前所未有的高度。政府职能向社会组织转移已成必然趋势。

一、政府职能向社会组织转移的背景

（一）社会组织的地位与作用

我国的经济社会持续不断发展，随之而来的各种利益诉求也不断增多，呈现出多元化状态，如何平衡各种利益诉求，需要政府不断完善社会治理体制机制，以适应适应经济社会的发展。当前政府职能精简正在成为体制内外的共识，对于不符合政府应用的职能就需要转移出去，而社会组织无疑是承接政府职能的重要载体，因为国内外社会组织在经济社会事务中都发挥着越来越重要的作用，从国外社会组织发展的经验来看，社会组织是有能力来承接政府部分公共事务治理责任的。根据公共管理新理念，政府部门已经不是唯一的社会治理主体，而在社会治理中更强调的是政府与社会组织之间的合作。社会治理的主体解决社会问题的手段也不再是单一的行政控制，而是更多的要运用服务手段，以此营造良好的社会秩序和法治环境。社会治理的模式也在逐渐完善，强调权力不能是单一的支配过程，而是形成一种治理主体之间、治理主体与治理客体之间共同合作的行为模式。然而，根据我国国情以及政府和社会力量在社会发展中的地位和作用，采取政府主导、社会协同的模式，远比社会主导政府协助或国家和社会、政府和公民合作管理的模式，更利于实现社会治理的最终目标。在社会主体结构中社会组织是一种特定的组织形态，研究其产生和发展规律发现，社会组织是社会生产力发展到一定阶段的产物，是为满足社会分工和社会合作的需要而产生，并且伴随社会分工和社会合作的不断发展而成长的。

（二）政府职能向社会组织转移的必然趋势

党的十八大以来，我国政府推行一系列政府职能转变的措施，目的是转变政府职能、理顺职责关系，优化组织结构，完善管理体制，强化和明确责任，进一步提高政府效能，构建有利于科学发展的体制机制。在加快政府职能转变中，真正做到：凡是企业能决策的事情，交给企业去决策；凡是市场能解决的问题，让市场去解决；凡是适合社会组织办的事项，让社会组织发挥应有的作用。转变政府职能，就是要以简政放权为重点，把不该由政府管理的事项逐步转移出去，推进政企分开、政资分开、政社分开，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，充分发挥社会组织和公民个人在社会治理中的积极作用。

改革开放30多年来，我们走完了相当于西方发达国家上百年走过的发展历程，西方国家在不同时期渐次出现的许多矛盾和问题，势必在我国相对短的时间里集中表现出来。所以，在这段时期，各种矛盾和问题比较多，比较集中，具有一定的客观必然性。经过30多年改革开放，我国政府在经济领域的放权达到前所未有的程度，逐渐适应了社会主义市场经济规律，但比较而言社会领域的放权仍然受到诸多限制。所以，经济能够得到快速发展，而社会发展却相对滞后。但必须看到，由于公民个人维护自身权益的意识和能力逐步增强，希望参与社会治理的积极性不断高涨，势必要求政府在社会领域释权。社会组织在政府职能转变中的重要地位和作用，给社会组织发展提出了更高的要求和期望,这标志着社会组织进入到了大发展的关键时期。

二、政府职能向社会组织转移的瓶颈

（一）从社会组织发展的现状来看，主要存在以下问题

第一，现在我国的社会组织行政色彩浓厚，官办社会组织占据半壁江山。如果要想实现社会组织的健康发展必须要有独立的空间，顺应市场规律，优胜劣汰，作为政府职能转变的承接者，社会组织要突出“非政府组织”的特性。第二，培育社会组织的体制有待完善，随着经济社会的发展，现行的社会组织管理体制存在的弊端日益明显，政府部门为规避可能的政治风险，所运用的审批程序对社会组织进行准入限制。这种做法不仅对一些社会组织没有约束和监管的作用，而且已经制约了社会组织的发展。第三，培育社会组织要尽快实现由量到质的提升。我国社会组织数量虽已具有一定规模，覆盖面也较为广泛，但比较发达国家来说，我国社会组织在总人口中的比例仍然很低，而且社会组织质量较差，具体表现在：内部治理结构不完善，普遍存在着社会组织规章制度不完善，内部管理机制不健全，缺乏民主议事程序，很多决策不能代表组织成员意图等问题。第四，从社会组织的性质上看，社会组织是完全有能力参与，并承接很多社会治理工作的，但现实是社会组织在这些工作中发挥的作用极为有限。在我国政治体制改革不断深化，经济不断增长，社会治理不断创新的形势下，现存的社会组织缺乏规模发展，能力不足，大多数的社会组织在人员素质、配套设施、管理制度等方面存在缺陷，导致政府部门对社会组织缺少信任。第五，监管不力，对社会组织没有形成有效的约束监督机制。当前，对社会组织的监管主要有行政监管、组织自律、社会监督三种途径。监管不力归根结底是由于法律法规不健全，扶持政策不到位，社会组织的立法层次低，法律法规对社会组织尚未完全覆盖，法治环境不完备，内容缺少针对性和可操作性，对社会组织的监督机制不健全，没有严格的考核标准。

（二）从政府职能转变的现状来看，主要存在以下问题

推动政府职能转变的制度化建设对社会组织发展具有重要作用，发挥社会组织作用需要政府给社会组织让渡空间。而各地仍然将大量的经济建设和社会治理事务掌握在政府和事业单位手中，强占了原应该由社会组织发挥作用的阵地。其表现在，政府对社会组织的能力不放心，长期扮演着“全能政府”的角色。一些政府部门还习惯用行政命令的方式管理社会事务，不善于发挥社会组织在社会管理中的协同作用。个别职能部门不愿放权，仍然存在依附在权力上的利益。在政府向社会组织转移职能的过程中，许多与行政机关在历史渊源、组织机构、人员流动方面存有紧密关系甚至本身就挂靠在政府职能部门之下的官办社会组织，却成为了政府转移职能的优先选择。这对真正的社会组织事实上构成了不公平竞争。

在政府部门利益的驱动下，往往出现这样的情况：有些行政机关在有利益可图的地方乱作为，反之，在无利益可图的地方不作为。出现了管理行为的“越位”和“缺位”。其主要原因是该管的事忘了管，不该管的事却抓住不放。审批环节繁多，重复管理，多层管理现象严重。往往形成各吹各的号，各唱各的调，各行其事，表面看人人在管，实质上是无人管，公共服务体系尚未健全。缺少政府诚信，市场秩序较乱。而且，政府职能转移需要多部门的协同，涉及到财政、人事、编办，等等，束缚了政府部门对社会组织放权的积极性。

三、政府职能向社会组织转移的建议

（一）切实转变政府管理理念

要真正实现政府职能转变的目标，就要适应社会发展的新形势新要求，切实转变政府管理理念。当前，社会组织已进入快速成长期，是加强党和政府对社会组织领导与管理的关键时期，要从巩固和加强党的执政基础的高度，在思想上接受社会组织，在政治上认可社会组织，显得尤为重要。首先，政府部门要转变观念。当今社会的发展变化已经不允许再采取一元化的政府管理模式。政府部门必须要转变观念，克服履行职能当中的越位、错位弊端，给社会组织留出机会来。其次，明确社会组织的角色定位。当前迫切需要提高社会组织的政治地位。比如说，在同级人民代表大会应设代表社会组织利益的社会组织代表名额，在同级政协会议中应设“社会组织界别”，社会组织代表应实行单独选举。

（二）坚持政府主导、社会组织协同的社会治理模式

要明确各级党组织必须把社会治理牢牢抓在手上，摆在重要位置。要像经常分析经济形势那样，经常分析社会形势，像抓经济工作一样，抓社会治理。既要发挥好党委在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，又要发挥好各类社会组织服务群众、化解社会矛盾的重要作用。要转变政府职能，减少直接管理经济活动的职能，强化社会治理职能，理顺政府各部门的关系，提高社会治理效能，切实防止和避免政府职能越位、错位、不到位的问题。

要发挥各类社会组织的作用。社会组织通过参与治理社会公共事务和提供公共服务，以此来为政府的社会治理减压，运用自助、互助和自治的方式来保持社会的和谐稳定。整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制与社会协同机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同治理网络。加强以城乡社区为重点的基层基础建设，在基层构建一个横向到边、纵向到底的社会治理体系。

（三）推进政府向社会组织购买公共服务制度

政府推进公共服务购买制度是政府职能向社会组织转移的有效途径，是为社会组织发展提供平台，为社会组织参与社会治理让渡空间。各级政府要协调财政部门制定政府向社会组织购买服务的指导意见和指导目录，将购买服务资金列入各级财政预算。政府各职能部门根据指导意见，编制购买社会组织服务项目书，明确购买事项和标准，采取公开招标的方式确定中标单位，通过跟踪检查、评估验收对社会组织兑现购买服务资金。由社会组织登记管理机关负责核实作为服务供应方的社会组织的资质及相关条件，参与政府向社会组织购买服务绩效评价。在政府购买服务的招标活动中，必须坚持全过程的公开、透明和公正。要明确公民需求，以公民需求为一切购买服务的依据。其中，关于重大的民生事项可以委托第三方机构通过公开招标方式组织实施。购买服务的领域应该包括市政服务、社区公共服务、非基础性教育和医疗卫生服务、行业性公共服务、技术性与中立性公共服务以及其他适宜向市场购买的服务。由政府确定合理价格，以“合理利润、合理负担、调节需求、促进社会福利的提高”为原则，优化运作流程管理。

（四）建立健全政府职能向社会组织转移承接机制

政府要清晰界定职能边界，由省级政府牵头、市（县）政府配合，按职能设计管理机制，实现“小政府大社会”的目标。

一是要由省级政府通过法规或者规章的形式，对政府与社会组织合作做出规范性要求。各市（县）政府要配合省级发展改革和机构编制部门推动政府职能转变，指定具体政府部门梳理职能转移项目的性质，同时对社会组织的种类和资质能力进行评估和归类。

二是根据政府职能转移项目和社会组织的情况制定可行性年度转移计划，由政府职能部门通过公开竞选选择职能转移的具体承担者并进行合约管理，将年度专业计划与财政预算挂钩。各级政府要协调省级财政部门列支专门足额的社会组织承接政府职能专项工作经费，并部署各地财政部门根据实际列支。各政府职能部门配合财政部门研究制定政府职能向社会组织转移所需经费拨付办法，保障开展政府职能转移工作的资金支持。

三是由政府职能转移的部门制定职能转移项目的执行标准并确定评估程序。依据具体情况，可以实行定期报表制，月报、季报或年报的定期报告制；明确服务质量责任制，签订服务质量责任书，实行服务者负责制；建立服务对象监督制，服务对象可以随时反馈服务质量情况，督促服务生产者改进服务质量；建立应急工作机制，对服务过程中因各种因素造成无法提供服务等情况做好应急预案。鼓励发展独立的第三方评价组织进行评估与验收，确保服务项目的质量。

（五）提升社会组织承接政府职能的能力

1.规范社会组织内部制度建设

建立和完善以章程为核心的内部管理制度，完善法人治理结构。社会组织要明确业务范围、组织机构、经费管理、人事管理等工作规则，健全会员大会（会员代表大会）、董事会、理事会（常务理事会）、党的建设等工作制度，建立健全换届选举制度，建立重大活动向登记管理机关请示报告制度，提高社会组织的规范化、制度化、民主化管理水平。加强社会组织的党建工作，确保社会组织正确的发展方向。各级党委的组织部门应以登记管理机关为依托建立社会组织党的领导机构，统一管理本地区社会组织党的建设。凡是具备条件的社会组织都要组建党的基层组织，社会组织要为党组织开展活动创造必要的条件，发挥党对社会组织的领导作用。

2.加强人才队伍建设

要提升社会组织的功能和作用，人才无疑是决定性的因素。在社会组织逐步实行社会工作者资格认定及职业水平评价制度，推动社会组织人才专业化、职业化、年轻化。具体来说，研究制定专职工作人员职业标准，规范职业操守，严格审核入职人员资质，规定职称评定办法，成立社会工作专业人才管理机构和社工师协会。借助高校力量，建立社会工作督导制度，提升专业服务水平。尽快建立社会组织工作人员劳动用工制度，完善人员流动聘用、户籍管理、档案管理、职称评定、福利保障、权益保障等具体政策措施，创造留住人才的良好环境。

3.推进政社分开，强化社会组织的独立性

政府行政职能和社会组织自我管理实行分离，即行政权力与社会自治权利分开。党政机关领导干部原则上不得兼任社会组织负责人职务，社会组织与党政机关应在办公、人、财、物方面实现脱钩，党政机关及其工作人员不得从社会组织获得利益，不得直接干预社会组织业务活动，确保社会组织的民间性和独立法人地位。

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