论城乡统筹背景下职业教育发展的政策创新

黄晓赟

【摘 要】统筹城乡职业教育是城乡统筹背景下职业教育发展的应有之义，是城乡统筹的重要内涵，是实现城乡一体化的重要途径。在此背景下，职业教育有必要基于城乡统筹的大方向，创新职业教育发展政策，改变二元结构，推进城乡职业教育均衡、协调发展；统筹政策规划，将职业教育纳入社会经济整体规划中；改革经费投入政策，提高对农村职业教育的财政补助力度；引入市场机制，促进城乡职业教育一体化市场的建立；整合教育资源，形成以区域统筹为重点的城乡职业教育集团。

【关键词】城乡统筹 职业教育发展 政策创新

党的十六届三中全会提出了统筹城乡经济社会发展的战略思想，以加快农村建设，逐渐消除不断扩大的城乡差距。城乡统筹发展战略的提出是中共对城乡关系思想理论与实践经验的总结，是对城乡兼顾、城乡一体化理论的进一步提升，也是对当前我国经济社会发展中出现的转型矛盾和日益扩大的城乡差距的解决策略。城乡统筹是党中央在正确把握我国新时期经济社会发展的新趋势、新矛盾和新机遇的基础上，站在国民经济发展全局的高度，研究解决“三农”问题而提出的以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的具有时代性、创新性的战略，是党和政府为改善城乡关系，推进城乡经济社会一体化，建设社会主义新农村做出的重大战略决策，这是从根本上解决制约我国经济社会发展的“三农”问题、全面推进农村小康建设的客观要求，也是构建和谐社会的必要前提。

职业教育与经济社会发展关系最直接、最密切，它是面向人人、面向全社会的教育，具有广泛的人民性和社会性。统筹城乡职业教育发展，既是城乡统筹的重要内涵，也是促进城乡统筹的有效途径和手段，因此，在城乡统筹背景下，职业教育的制度改革与政策创新也应与这一大方向相一致。通过调查研究，笔者认为当前职业教育的政策创新可从以下几个方面着手。

一、改变二元结构，推进城乡职业教育均衡、协调发展

城乡二元结构或称城乡二元体制，是指由城乡有别的户籍制度及由此衍生出来的带有二元特征的种种规定、法律和制度安排。城乡二元结构是中国社会的一个显著特征，也是城乡职业教育差距产生的制度根源。城乡二元结构背景下，公共政策的一个显著特征就是“城市偏向”，即政策的研究制定以城市为中心，忽略了对农村和广大弱势群体的应有关注。长期以来，我国的教育政策明显带有城乡二元结构的烙印，突出表现为政策的城市取向。比如，在职业教育制度供给方面，各级政府以及教育行政部门在制度设计时忽略了城乡之间在教育发展环境、教育资源、办学条件上的差异，基本上以城市教育和工业发展需求作为制定政策、建立制度的标准，难以发展出具有农村特色的职业教育，更难以推动“三农问题”的解决。城市偏向型的职业教育制度供给模式已经不能适应统筹城乡发展的需要，不能满足科学发展观的要求。因此，要促进城乡职业教育统筹发展，政府就必须打破传统二元管理模式的限制，以城乡职业教育资源的双向互动为节点，构建城乡职业教育发展的整体框架，在城乡职业教育的规划和管理中考虑到“四性”要求，即“发展规划的全局性、发展目标的一致性、发展过程的双向性、发展速度的协调性”，而不是简单地从“城市倾向”到“农村倾向”的转变。

统筹城乡职业教育发展的实质就是要突破城乡二元结构对职业教育分离发展的束缚，把城乡职业教育放在同等重要的地位，使城乡居民以平等的身份享受职业教育所带来的发展机会，以完善职业教育制度、优化城乡职教教育资源配置和调整职教政策为手段，来实现城乡职教资源的优势互补、双向流动，最终达到城乡职业教育发展的良性互动。具体来说，一方面要统筹职业教育发展的战略规划，构建一个以区域为中心、打破城乡界限，统筹规划职业教育发展的管理体制。另一方面要统筹职业教育的发展，保证促进城乡职业教育发展的政策必须公平公正。在以往城乡二元结构中，城市在职业教育上往往拥有比农村更多的政策优势和财政供给。要改变这种城市偏向，缩小城乡职业教育发展的差距，国家应对这种不平等问题进行研究，制定立足于长远发展的公平的职业教育发展政策。同时，我们也应看到当前我国农村职业教育在经费、办学体制、硬件、软件各方面都存在很大的不足，农村职业教育的制度设计也远远落后于城市地区。因此，在公平公正的前提下还要针对农村职业教育目前的困境，制定和完善对农村职业教育的补偿制度，提高农村职业教育发展的起点，最终达到尽快缩小城乡职业教育的制度性落差，实现制度上的平等，以构建城乡协同发展职业教育新格局。

二、统筹政策规划，将职业教育纳入社会经济整体规划中

规划是实现职业教育发展的战略基础，建立健全城乡职业教育协调发展的机制也是实现职业教育与城乡一体化互动的重要前提。应该把统筹城乡职业教育作为促进城乡统筹发展的基础性工程，把职业教育规划纳入社会经济整体规划中。在统筹城乡发展进程中充分发挥职业教育和技能型人才的作用，把大力发展职业教育与统筹城乡发展两大国家战略紧密结合起来，相辅相成，良性互动，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，坚持把统筹城乡发展纳入经济社会发展总体规划，积极推动城市化、工业化、城乡统筹一体化战略，在城乡统筹视野下构建现代职业教育体系。中央在多个文件中指出职业教育是经济社会发展的重要基础，各地经济社会发展规划中就应包含这个基础，应有结合本地特点的职业教育发展目标、任务和要求，有充足的职业教育发展财政支出预算。

长期以来，以户籍制度为代表的城乡二元结构使得农村教育大多注重普通教育，认为是跳出“农门”的唯一途径，因此在农村教育中重普通教育轻职业教育，使本就捉襟见肘的农村教育经费大多流向了普通教育，职业教育办学条件、办学水平和办学质量远不能满足社会经济发展的需求，成为本就落后的农村教育中的薄弱环节。因此，各市县教育规划应把农村职业教育放在更加突出和优先发展的位置，全面、充分地反映职业教育发展的趋势，把发展面向农村的职业教育作为新农村建设战略和推进城镇化战略的重要内容，纳入农村公共服务财政保障范围，有效保障农村职业教育的发展。

同时各地方政府还须制定发展职业教育的专项规划。中央提出现阶段职业教育要以服务为宗旨，实施国家技能型人才培养培训工程、国家农村劳动力转移培训工程、农村实用人才培训工程、成人继续教育和再就业培训工程。这四大工程与城乡统筹发展、建设社会主义新农村关系极大，必须在调查研究的基础上，围绕这四大工程，制定好职业教育的专项规划，对职业教育实行目标化管理，把大力发展职业教育作为发展先进制造业、现代农业、现代服务业和建设现代产业体系的有力支撑，作为实施城镇化战略、区域发展战略、主体功能区战略、就业优先战略，推动文化大发展大繁荣和建立基本公共服务体系的基础性工程。

总之，应将发展农村职业教育融入国家各项重大战略之中，使城乡统筹职业教育与各项国家战略实施协同发展。

三、改革经费投入政策，提高对农村职业教育的财政补助力度

随着职业教育的发展，职业教育在整个社会经济发展中的重要作用也日益突显，政府在各方面对职业教育的资金投入近年来也有了较大幅度的提高，但与职业教育要承担的统筹城乡发展的历史使命、实现其自身内涵发展的要求相比，资金短缺的问题仍是职业教育发展中的一个突出问题。因而，政府有必要加快形成多元化、多渠道、高效率的职业教育资金投入保障机制，从根本上改善职业教育的资金供给状况。笔者认为，一方面政府要从政策上明确职业教育投入在整个政府财政支出中的比例，并能逐年加大对职业教育的投入，同时要能够保障政策的落实，加强对职业教育经费的管理与监督，做到及时到账、专款专用。对职业院校与社会培训机构开展的下岗失业人员再就业培训以及农民工的转移培训，各级政府要尽力而为，力争不断扩大培训补贴数量，以体现职业教育的公益性。另一方面，政府开拓资金投入的渠道，鼓励和支持社会各界对职业教育的投入，这也是解决职业教育资金短缺的一个重要途径。政府部门可以通过对企业征收职业教育税和人才培养费，对自主进行员工培训或捐款资助职业教育的企业、社会团体或个人实行税收优惠政策，支持社会力量办学等政策，建立多元化的职业教育资金筹措渠道，形成全社会积极投资职业教育的良好氛围。

同时，在城乡统筹背景下，职业教育的资金投入还应针对农村职业教育的弱势地位对其实行补偿投资，增加对农村职业教育的财政投入力度和公共财政对农村职业教育投入的倾斜力度，确保农村职业教育财政投入随经济增长而持续增加，加大实行城乡职业教育均等化发展的财政政策。职业教育发展的“城市偏向”政策，使得大部分的中央和省级财政投入流向了城市职业教育，农村职业教育则主要依靠地方政府的财政拨款，由于城市与农村财政实力的差距，造成农村职业教育投入长期严重不足。而我国城乡职业教育发展起点的不公平主要就表现在教育基础设施的不公平配置方面。相对于城市职业教育优越的教育环境和师资条件，我国农村职业教育办学设施设备、师资条件较差是一个由来已久的问题，要改变这一现状，就必须在推进城乡职业教育基础能力建设方面通盘考虑、协调布局，坚持把城市和农村作为一个有机整体，加强城乡职业教育设施设备的衔接和互补，加大对农村职业教育基础设施的投入力度，才能真正意义上实现“城乡共建、城乡联动、城乡共享”。这就需要政府部门制定并实施规范化的农村职业学校和实训基地建设规划，加大资金投入，建设一批设施完善、功能齐全、管理有序的农村职业学校和装备齐全、资源优质、服务质量高的农村职业教育实训基地，使其成为农村剩余劳动力技能培训、再就业培训和技术推广、开发的中心基地，以此来缩小城乡职业教育的差距，推动城乡职业学校协调发展，使其成为城乡人力资源开发的重要平台。

四、引入市场机制，促进城乡职业教育一体化市场的建立

随着社会主义市场经济体制的建立，在公共领域引入市场机制，有利于提高公共资源利用效率，职业教育也不例外。市场机制在促进职业教育与城乡统筹发展互动中，同样是不可或缺的重要机制。重视发挥市场的作用，能使职业教育为“三农”服务得更好，对推进城乡统筹发展的成效会更大，城乡职业教育的协调发展，必须要有公平的外部市场环境做保障。因此，引入市场机制是促进城乡职业教育统筹发展的必然要求，要加快城乡职业教育的市场化改革，加强对农村职业教育的市场引入力度，形成公平合理的城乡职业教育发展的市场竞争机制。

首先，要促进城乡职业教育办学主体的市场化。一直以来，我国城乡职业教育办学主体以政府为主，较为单一，导致职业教育办学缺乏市场竞争机制，存在办学效率不高、人才培养水平不高等不良现象，所培养人才多为地方经济服务，造成了城乡人才流动的樊篱。因此，职业教育发展要促进城乡职业教育办学主体的市场化改革，用市场机制冲破当前职业教育中城市与农村之间、部门与部门之间的界限，统筹办学格局，吸引社会多方面的力量参与职业教育的办学，特别是对农村职业教育的支持，促进职业教育资源在各地区、各部门流动，在流动中优化组合，实现办学主体、办学形式的多元化，从而形成合理的教育布局，更好地为城乡一体化建设服务。

其次，要促进招生市场的城乡一体化。长期以来城市职业学校在招生上存在着一定的地方保护主义，形成了生源的单向流动，因此要统筹城乡职业教育就有必要统筹城乡职业教育的招生政策，把城乡生源看成是一个整体，切实根据自身的办学能力与市场需求提供学习机会，在学校招生与学生意愿之间形成双向的自愿选择状态。同时，对于农村职业学校招生难的问题，一方面农村职业学校应努力提高办学效率，形成自身的办学特色，另一方面政府对于报考农村职业学校的学生给予一定的优惠政策，如减免学费、设置优于城市职业学校的奖学金制度、帮助就业等，以此来吸引生源，缩小生源差距，保证农村职业学校的正常运行，促进农村职业教育的发展。

最后，要打破劳动力市场的城乡分割现象。劳动力市场是学生就业的重要平台，而毕业生的就业状况必然会影响学校的招生与发展。因此，要促进城乡职业教育的统筹发展，就必须形成城乡一体化的劳动力市场，消除城乡不公平的就业竞争，打破城乡二元体制对劳动力市场的分割，确保城乡劳动力都拥有公平的就业机会，尽可能减小甚至消除地方保护主义对劳动力在城乡间自由流动的阻力，构建一个城乡一体、公平竞争的劳动力市场。

五、整合教育资源，形成以区域统筹为重点的城乡职业教育集团

城乡统筹发展职业教育就是要打破城乡二元结构，革除教育资源要素流动的壁垒，冲破制约农村职业教育发展的瓶颈，通过统筹实现城乡职业教育资源配置的相对均衡，促进城乡职业教育系统内部结构的优化，使城乡职业教育和谐发展。因此，统筹发展城乡职业教育应从城乡一体化的角度整合教育资源，通过政府主导、城乡合作、校企融通、市场引导等多种途径，积极进行城乡职业教育资源整合，在城乡统筹思想指导下，形成以区域统筹为重点的城乡职业教育集团，推进职业教育区域化发展。笔者认为以区域统筹为重点可从以下几个方面实现教育资源的整合。

第一，通过政府统筹整合职业教育办学资源。政府对职业教育办学资源的整合，可从四个方面着手：一是政府部门应从城乡职业教育的实际出发，制定公平合理的职业教育资源配置政策以及对相对薄弱的农村职业教育的资源补偿配置政策；二是政府应利用政策的导向性，鼓励职业学校与企业积极进行校校合作、校企合作，以强带弱，充分利用城市职业学校的优势资源，通过送教下乡、工学结合等多种途径，使农村职校生和农民都可以共享优质教育资源，提高农村职业教育的质量。三是通过政府协调，整合培训资源。目前，各地农业、劳动、科技、扶贫等不同部门都掌握着一定数量的培训资源，政府部门必须建立协调机制，打破部门局限，形成开展农村职业教育和培训工作的合力；四是通过发展民办职业教育整合资源。民办职业教育是职业教育的重要组成部分，要引导和调动民间力量、社会力量参与兴办职业教育，对现有的民办职业院校可根据实际需要进行产权整合，走集团化办学道路，组建股份制集团化的职业学校，提高民办职业学校的核心竞争力。

第二，积极推进职业学校办学硬件共享，在区域内建设好一个或多个实习实训基地。职业院校的特性决定了其办学硬件建设应注重学习场所建设的情境性，但长期以来，我国同一地区隶属不同管理部门的同类职业学校林立，专业重复设置，教学设备重复建设，面对有限的社会资源和政府资源，城乡职校更多的是竞争而不是有效的合作，造成大量教育资源的浪费。为此，政府可通过宏观调控，形成院校联盟，两个或三个同类学校可共同建设一个标准的一体化操作室或模拟车间、校办工厂、校外实习基地、多功能教室等设施，实现硬件资源利用效率的最大化，同时也可以解决农村职业学校硬件配置严重不足的问题，促进城乡职业教育的共同发展。

第三，改革教师人事管理制度，促进优质师资的城乡流动。师资是办好教育的基本条件，教师素质是农村职业教育质量得以保证的重要条件，也是农村劳动力转移培训的重要支撑，统筹城乡职业教育发展，除了保障硬件设施齐全外，还要兼顾“软件”建设，即师资的培养工作。由于我国长期以来实行“城市中心”的发展取向，具有较强的制度惯性，城市集聚了大量优质的职业教师资源，无论质量还是数量都远远优于农村。为了更好地促进农村职业教育的发展，缩小城乡职业教育师资力量的差距，应着手建立统筹城乡职业教育的师资培养规划机制。政府应加大对城乡师资的统筹力度，积极推进农村职业院校“双师型”教师的引进工作和城乡职业教育师资的校际交流与合作，引导城市职业院校对农村职校进行对口支援，主动担负起农村职业教育师资的培养，达到以城带乡、城乡统筹、共同发展的目的。

城乡统筹战略方针的提出，为职业教育的发展提供了一个良好的契机，因此，政府部门应基于城乡统筹的政策要求，加快职业教育统筹发展的政策创新，促进城乡职业教育的统筹发展，从而缩小城乡职业教育之间的差距，实现职业教育更快、更好地和谐发展。

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*本文为2012年江苏省教育科学“十二五”规划重点资助项目“江苏城乡职业教育统筹发展制度配置的研究”（课题批准号：B-a/2011/03/009）的子课题研究成果。

（作者单位：江苏理工学院农村职业教育研究所）