我国民间融资问题及其治理之道

王 杰，乔香兰

（1.河北金融学院，河北保定071051；2.中央司法警官学院，河北保定071000）

引言

民间融资历史悠久，在我国已有四千多年的历史，夏商的民间信贷、春秋的实物信贷、宋代的纸币和明清的钱庄票号，民间融资长盛不衰。民间融资的产生具有自发性，是民间资本的一种直接投资渠道，具有“原生态”的特色，形式多样，如合会、“银背或银中”、私人钱庄、典当行、小额信贷、民间集资、私募基金等。改革开放以来，民间融资作为正规金融的有益补充，为中国经济的发展发挥了其特有的作用。

尤其是近几十年来，民间资本财富的积累，投资渠道狭窄，金融抑制影响，中小企业快速增长，民间融资获得前所未有的发展，据银监会测算民间融资规模在3万亿-5万亿之间。据中金公司的报告，截至2011年中期，中国民间借贷余额同比增长38%至3.8万亿，相当于银行总贷款的7%。[1]2012年两会召开之前，我国民间资本保有量超过30万亿，相当于2011年我国GDP的64%。[2]但是，这种游离在金融体制之外的发展状态乱象重重，利率畸高、非法集资现象盛行、洗钱犯罪频发，造成企业生产、民间借贷、银行信贷和社会稳定的多重危机。鄂尔多斯楼市崩盘、陕西神木神话的破灭、温州的跑路现象，都是民间融资不正常或者是近乎疯狂的悲剧。今天，这些地区人们谈起民间融资，还处于人人自危状态，数十万计的家庭卷入其中，损失惨重，对当地经济发展和社会稳定造成了极为不利的影响。在这样的现实面前，民间融资引起了社会各界的关注和重视，政府也在逐渐规范和引导民间融资的发展和走向。2010年5月7日，国务院出台“新36条”，提出“允许非公有资本进入金融服务业”、“允许民间资本兴办金融机构”；2012年3月，国务院决定设立温州市金融综合改革试验区；2013年，《浙江省温州民间融资管理条例》有望进入立法流程，这些举措体现了政府将民间融资合法化的决心。反观民间融资的发展历程，从禁止到金融改革试验区，道路曲折，无论是规范还是监管，都需要政府运用经济手段和法律手段加以治理。

今天，当学者和理论界在探讨民间融资对中国经济的促进作用时，政府也以实际行动关注着民间融资的发展方向。然而这些仍然不够，我国民间融资要突破先天缺陷，必须加强制度化和法治化的努力与实践，以理性思维去探寻其治理之道。

一、民间融资存在的价值和理由

民间融资是指在依法批准设立的金融机构以外的自然人、法人及其他经济主体之间的资金借贷活动，是一种游离于国家金融体系之外的融资方式，属于以民间信用为基础的非正规金融活动。哲学家黑格尔曾说过:“存在的就是合理的。”民间融资的历史渊源和蓬勃发展，说明了民间融资发展和壮大的合理性和现实性。

1.民间融资存在的理论依据。“二元结构”经济理论是荷兰著名经济学家伯克最早提出的，而具有“中国特色”的金融体系“二元结构”中，城乡金融发展的不平衡，如利率歧视、信贷管制、金融市场严重分割等，造成了金融服务短缺和效率低下。因此正规金融机构对中小城市及县乡域的金融服务缺位，基层经济主体的资金需求转向民间融资，于是正规金融与民间融资形成互为补充关系，这是民间融资存在的经济理论依据；还有信息不对称理论，如银企之间的信息不对称会产生“逆向选择”和“道德风险”问题。银行对中小企业融资需求，采取种种限制和防范措施，尽可能降低逆向选择风险，正是这种信息不对称为民间融资提供了空间和市场；另外，在金融抑制理论下，“麦克米伦融资缺口”难题突显，麦克米伦融资缺口指金融资源供给不足而形成的资金配置缺口，而金融抑制造成的金融资源市场配置失灵，民间资本财富的迅速积累，为“麦克米伦融资缺口”提供了市场，民间融资市场满足了正规金融机构服务不足而产生的资金缺口，而这一切为我国民间融资的发展提供了广阔的空间。

2.民间融资存在的文化根源。民间融资，源远流长，如唐代的当铺、明代的钱庄、清代的票号和现代的小额信贷等。从历史到现代，无论形式和融资方式，都以“地缘”、“血缘”、“亲缘”和“业缘”为基础，以自身和相互间的信用为担保，以这种特有文化为根源，促进了民间融资的长足发展。首先，改革开放以来，民营经济增长迅猛，尤其是江浙一带、广东沿海等地，民间融资的大力发展为中小企业提供了充足的资金，创造了“温州模式”和“东莞模式”。在温州，一个电话就能融来几千万已不是神话，显示了“亲缘”和“业缘”等特有的文化底蕴。其次，随着农村经济体制改革的成功以及大批农民工进城务工，民间资本快速积累，百姓手中存有大量闲置资金；中小企业及“三农”经济的发展急需资金，正规金融机构却因政策歧视而无暇顾及。而民间融资主要以“地缘”、“亲缘”、“血缘”等关系为基础，无需物品抵押等手续，更适应中小企业发展。另外，属于关系型的民间融资，其融资行为一般发生在亲属、朋友和熟人等之间，双方都比较了解和熟悉，体现了民间融资的天然文化根源。

3.民间融资存在的现实需求。（1）破解“三农”问题的市场需求。“三农”问题在我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化过程中日渐突显，2013年中央一号文件强调“要改善农村金融服务”，从融资的角度思考和解决“三农”难题。由于金融抑制作用使正规金融机构对“三农”信贷支持力度不够，而财政扶持不足，农业自身积累又不多，目前国家对农村融资问题的关注已上升到了新的高度，温州市金融综合改革试验区的设立就是很好的例证。因此，解决“三农”问题为民间融资提供了市场，这是民间融资蓬勃发展的强大现实需求。

（2）中小企业生存和发展的选择。中小企业自有资金不足、资本积累慢、数额小、生产规模小，单靠利润积累和闲置的周转资金显得杯水车薪；另外，中小企业未建成现代企业经营管理模式，技术更新缓慢，负债能力低，投资风险大，经济效益低，综合实力弱。其多为劳动密集型，因缺乏抵押担保物，而无法满足银行放贷的要求。金融机构不愿意提供融资贷款给中小企业，使其外部融资能力不足。因此，对中小企业自身来说，内源性融资不足，外源性融资不够，使其融资举步维艰。在这种情形下，中小企业为了生存和发展，为了抓住发展机遇，不可避免地选择了民间融资。

（3）民间资本的现实选择。改革开放以来，民间资本逐年壮大，尤其是美国金融危机以后，在2009年年初，国务院提出全年M2增长17%左右、新增贷款5万亿元以上，相对于预期8%的GDP增长率和4%的CPI指标，仍是一个适度宽松的货币政策。[3]连续实行的宽松的货币政策，使得社会流动资金十分充足。2013年1月10日，央行发布的2012年金融统计报告显示，2012年全年人民币贷款增加8.2万亿元，同比多增7320亿元。[4]在这些充足的资金中，真正流向中小企业的微不足道。尽管我国明令禁止民间借贷，但是巨额的民间资金总要找到合适的投资渠道，资本的逐利性必然使其找到投资市场，于是民间融资流向中小企业，在助推中小企业创新和可持续发展的同时，为自身找到了现实市场。

二、当前民间融资存在的问题

从现有可查的文献看，民间融资对中国的GDP贡献巨大，很大程度上满足了中小企业和“三农”经济的融资需求。但民间融资长期在正规金融体系外循环，一直游离于金融监管之外，游走在合法与非法的边缘，处于“地下金融”状态，由此产生了诸多经济和社会问题。

1.民间融资给我国宏观调控政策带来风险隐患。首先，民间融资的趋利性使得资金会过度集中到利润空间较大的行业，导致该行业产能过剩，出现结构性风险，并与产业政策调整相背离，对整个社会经济带来不可估量的损失。如因煤发家的鄂尔多斯，2008年至2011年，云集全国各地大型房地产企业300多家，2011年8月18日，住建部发布二三线城市限购标准，加强楼市宏观调控，但鄂尔多斯却依然我行我素，直至楼市一夜间崩盘，损失惨重。其次，民间融资的盲目性和投机性。因对热点行业的过度追逐，致使行业内部企业畸形竞争，再加上高利率的推波助澜，使货币政策和财政政策鼓励或限制的行业严重失真，削弱了国家宏观调控的效果；另外，民间融资的隐蔽性，即大量资金在金融体系外循环，使管理当局对资金供求状况难以准确预测和把握。而民间融资的高利率特性，致使部分储蓄存款变相成为民间融资资金，金融数据统计不真实，从而给宏观政策调控带来潜在风险。第三，目前我国实行以货币供应量调节为主、以利率调节为辅的货币政策，民间融资游离于监管体制，央行无法准确掌握其规模、数量和运行等情况，对货币政策传导形成了缓冲效应，不利于宏观调控政策执行。

2.民间融资法律体系不明确。民间融资的法律地位不明确与我国经济快速发展现状极不适应，而已有法律法规与民间借贷的发展不相符，有的法律法规间互相矛盾和不协调，这些问题有待于进一步解决。首先，民间融资是我国金融体系的有益补充已成共识，但法律上尚未专门立法明确民间融资的合法地位。立法者由于受思想意识的束缚以及囿于我国民间融资的复杂性，没有明确指出民间融资在金融体系中的应有地位，使民间融资一直处于地下活动状态。近年来，理论界和实业界对民间融资的正规化、制度化、合法化呼声不断，但效果并不佳。从我国金融体系发展的历史渊源来看，民间融资的合法化是我国经济发展的必然要求，也是建立中国特色社会主义市场经济的重要组成部分。其次，法律法规条款严重滞后，不利于民间融资实践的健康发展。《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》都是本世纪初修订或制定的，但经济发展的快速，金融体系的深化改革，金融衍生品的不断涌现，使原有法律规定与现实经济快速发展极不适应，涉及民间融资的相关法律法规条文相对分散和模糊，体现出相关法律制度严重的滞后性；而已有相关法律法规对当下民间融资所采取的否认、禁止态度也与目前我国经济金融发展的大趋势不相符，如《刑法》和《贷款通则》等法律法规都严禁民间集资、借贷等融资行为。因此，目前民间融资的法制建设，要么是专门立法缺失，要么是与现实发展严重脱节，表现出协调性差和严重的滞后性。

3.民间融资监管机制缺位。金融监管是指金融监管机构依法对金融机构的市场准入、经营活动以及市场退出等进行监督管理的活动。我国金融体系处于国家垄断管理之下，而作为非正规金融的民间融资一直在“合理”和“非法”间发展与成长，具有极强的生命力，但监管机制却严重缺位。首先，监管主体缺位。目前，我国实行“一行三会”共同负责的监管模式。银监会负责监管正规的金融机构，保监会负责监管保险行业，证监会负责证券行业，而活跃在金融体系之外的民间融资，却监管缺失。如社会集资，一般处于无人审批、无人管理、无人监督的“三无”状态。更有甚者，以民间融资的名义进行非法集资，造成恶劣的社会影响，“吴英案”就是典型的例证；另外，因监管主体缺位，令人乍舌的高利率，使银行资金流向民间借贷市场，大部分没有流入实体企业，严重影响区域金融秩序和社会的稳定。其次，监管制度空缺。民间借贷在“禁、打、压”等严格的金融管制之下，蓬勃发展。政府对民间融资行为要么清理整顿，要么行政取缔，监管措施单一，对民间融资监管没有制度设置。金融监管的主要内容——市场准入监管、业务经营监管、市场退出监管均严重缺失。另外，民间融资是游离于正规金融组织之外的“地下”、“半地下”黑色金融，金融监管者依靠现有的监管力度和监管手段,很难获取民间融资的真正活动情况和准确数据资料。

4.民间融资利率偏高，影响社会稳定。一方面，民间融资平均利率偏高成为其典型特征。高利率引发大量中小企业倒闭，造成社会失业率增加，如2011年下半年温州爆发的中小企业倒闭潮就是一个典型缩影。据中国人民银行温州中心支行的调查，有89%的温州家庭（或个人）和56.67%的企业参与了民间借贷，当地民间借贷容量达到560亿元，年利率高达240%。[5]如此高的融资利率，使中小企业融资成本大幅上升，以高息新债来偿还旧债，如同拆东墙补西墙，形成恶性循环，使其不堪重负，空心化的实体经济难以支撑累加的利率压力，极易诱发资金断裂，出现多米诺骨牌效应、“跑路”现象和银行不良贷款激增等问题，甚至引发整个金融系统的震荡和危机，最终使这些企业纷纷倒闭，波及到整个社会的稳定。另一方面，民间融资失控后不利于社会的安定团结。如福建福安“合会”崩盘，直接影响福安80%的家庭65万人的生活；江苏黄桥地区“打会”崩盘，全镇95%的民众受影响，社会秩序几近崩溃;鄂尔多斯楼市崩盘，“鬼城”危机仍在蔓延，无数家庭卷入其中。这只是民间融资案件中的典型而已，而不规范民间融资给社会带来的不良影响仍在社会的角落里弥散，如洗钱、高利贷、非法集资等犯罪活动，暴力讨债、黑恶势力的介入，严重影响和破坏社会稳定。

三、促进我国民间融资健康发展的路径选择

民间融资作为正规金融的有益补充,在优化资金配置和促进社会融资等方面起着重要作用。为了加强民间融资的规范管理，政府管理者应建立和完善民间融资法律体系、信用体系和监管体系，从制度层面确立民间融资的合法地位，从而促进国民经济的稳定健康发展。

1.构建和完善我国民间融资法律体系。首先，明确民间融资的合法地位。“对于民间借贷的法律关系和处置原则应该做深入的研究，使民间借贷有明确的法律保障。”“允许民间资本进入金融领域，使其规范化、公开化，既鼓励发展又加强监管。”这是政府管理者的呼声和迫切希望，尽快赋予民间融资以合法地位。从域外实践经验看，具有合法地位的民间融资是其规范发展的首要保障因素，如发达国家的典型美国、发展中国家的印度、孟加拉等国，都是通过民间融资合法化，即确立民间融资的合法地位取得良好效果。因此，民间融资合法地位的确立已成为完善民间融资法律体系的首要问题和核心问题。

其次，完善民间融资立法。2012年3月国务院设立温州市综合改革试验区，在总体方案中对民间融资的改革要求是:“制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系。”因此，温州金融综合改革试验区建设范例，会进一步加快《民间融资法》和《民间融资放贷人条例》等法律法规的出台,以法律的形式明确相关当事人的权利、义务和责任，规范和保护合法的民间融资活动，让民间融资合法化、资源化、阳光化和规范化，同时对于非法集资和高利贷行为予以依法取缔和打击，消除灰色和黑色放贷行为，为民间融资市场的有序发展保驾护航。

最后，强化民间融资法律法规的协调性。按照金融自由、金融安全和金融效率的原则，构建民间融资法律体系，增强其协调性。目前我国有关民间融资的法律法规零散且相互冲突,对民间融资的认定标准把握不准,因此清理和修订《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》《贷款通则》等法律法规已迫在眉睫,应明确界定非法融资与合法融资的行为界限，为民间融资创建一个合法的融资平台,保护合法融资行为。

2.创建与完善我国民间融资信用体系。首先，加快宏观信用体系建设。规范成熟的民间融资市场是以国家信用体系为基础的，因此，政府需建立一套宏观信用管理模式，以确保整体市场经济正常运作。同时，政府应倡导和支持微观主体信用信息系统建设，金融管理者要充分利用自身的信息网络优势搭建信息平台，强化征信系统建设，加强行业数据库建设和更新，确保民间小融资机构的风险区间，完善民间融资参与者信用评估机制，保障民间融资市场的顺利开展，推动整个民间融资信用体系的进步。

其次，建立统一的信用中介机构，健全市场准入机制，明确准入标准。如明确信用中介机构的法律定位，对其执业资格、执业规则及准营业务范围加以统一的认定、对信用中介机构进入市场加以有效的引导和规范；同时，加强对信用中介机构从业人员的资格认定，规范日常监管方式和手段，强化事后监管制度的建立，如健全信息披露制度、市场退出机制和相应的投诉和救济制度等，以利于民间融资市场的有序、健康发展。

最后，加快融资担保体系建设。吸收域外经验，如日本主要由政府牵头，采取市场化的运作方式，依据我国国情并遵循兼顾原则，如兼顾支持发展与风险防范、兼顾政府扶持与市场操作、兼顾开展担保与提供信用，在政府与市场共同参与下，将专业担保公司与企业互助担保公司相结合，一方面大力支持商业性担保机构的发展，另一方面鼓励民间资金进入担保机构，组建互助担保机构，形成具有中国模式的互融互助的担保体系；对于担保机构来说，按照审慎经营的理念，加强内部控制和风险管理机制建设，建立健全担保机构的风险补偿机制，走创新发展道路，依法经营，从而推进融资担保行业科学发展。

3.健全和完善我国民间融资监管制度。首先，确立监管主体。在我国现有的“一行三会”制度下，明确专门管理部门，确立和突出监管主体。随着民间融资蓬勃发展，金融监管制度应具有前瞻性，以利于民间融资活动健康发展。如借鉴德国、法国和日本等国的监管模式，结合《浙江省温州市金融综合改革试验区实施方案》的12条实施细则,引导融资主体进行民间融资备案登记,建立民间融资备案管理制度，及时掌握民间融资的营运状况，化解潜在的融资风险；确立监管主体后，对于民间融资的资金流向、流量等统一检测，建立健全民间融资监测体系。温州将推出的“温州指数”就是很好的范例，有助于民间融资动态跟踪和风险预警，助推了金融业的健康发展。

其次，形成合力，强化监管。应建立民间融资市场，消除信息不对称问题，健全透明的价格机制，加快民间融资利率市场化进程。以民间融资市场为基础，政府与市场各方共同引导民间资金进入到能带动地方经济发展的实体项目上，为民间资金拓宽投资渠道，形成良性循环的投资局面。另外，金融监管者与政府职能部门应形成合力，如与公安、检察和法院等部门联合共同打击非法集资放贷、高利贷、地下钱庄和洗钱等违法犯罪行为，净化民间融资市场，使其规范化和有序化。

最后，加强制度建设。构建民间融资存款保险制度以确保存款人和贷款人的权益，避免挤兑风潮。存款保险制度的建立，消除了国家承担隐性担保的风险，有助于民间金融机构的健康发展，降低了民间金融机构的“特殊的脆弱性”，增加了公众的民间融资信心；建立市场准入和退出机制，以防止因民间融资经营不善对金融市场造成巨大冲击；另外，建立行业自律制度，发挥行业协会的优势，协助金融监管者对民间融资渠道进行管理，降低民间融资的风险和管理成本，保证民间融资市场的稳定运行。

[1]央行：3.38万亿民间融资规模仍在可容忍范围[EB/OL].http：//money.163.com/11/1020/08/7GQ0PJ5I00253B0H.html.

[2]李小晓.民间借贷双方都在渴望阳光[J].中国经济周刊，2012，(10).

[3]应对国际金融危机中国货币政策[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/leadership/mroll/20100104/16187190199.shtml.

[4]12月人民币新增贷款4543亿元 创近3年来新低[EB/OL].http://bank.hexun.com/2013-01-10/150000258.html.

[5]资金供应局部偏紧“结构性钱荒”困扰经济[N].广州日报，2011-07-26.